Vzdělávání úředníků: Věda, umění, či pouhopouhý byznys?

Konferenci uspořádal Institut pro místní správu Praha s cílem hledat společné přístupy a řešení vedoucí ke standardizaci vzdělávání úředníků ve veřejné správě.

Z více než čtyř desítek referátů, které na konferenci zazněly, se vracíme k některým nejzajímavějším.

CO MUSÍ ZNÁT ÚŘEDNÍK A CO ZASTUPITEL

Nad některými jevy ovlivňujícími obsahy vzdělávání představitelů veřejné správy se v Benešově zamýšlel lektor Institutu pro místní správu PhDr. Jiří Pondělíček. "Lidská činnost se v celém historickém kontextu stává stále náročnější a správné i efektivní reagování na okolní svět je čím dále více obtížnější," uvedl s tím, že se to týká i spravování věcí veřejných. Okamžikem převzetí určité funkce ve veřejné správě vzniká povinnost být pro tuto činnost průběžně vzděláván.

Političtí představitelé se v základních formách vzdělávání školí odděleně od úředníků, ale jejich vzdělávání je obsahově provázáno, takže směřuje k shodnému cíli. Tam, kde se jejich činnost před tváří veřejnosti prolíná, je výhodné toto vzdělávání spojovat a organizovat je společně. Při vzdělávání politických představitelů a úředníků je nutné propojovat prakticky vše, co tvoří denní obsah činnosti konkrétních lidí. Má-li například úředník detailní informaci o nové právní normě, zastupitel musí minimálně vědět, že tato norma byla vydána a čeho se týká.

Společný základ vzdělávání pro zastupitele i úředníky lze nalézt v oblastech, jako jsou organizace, správa, vztahy, pojmy ve veřejné správě, hospodaření, lidská práva, veřejný pořádek atd. Speciální základ pro zastupitele se však už bude lišit podle toho, co dělají a na jakém jsou postu.

Zastupitelé a úředníci by se společně měli školit například pro občanské obřady, prezentaci úřadu navenek či pro zvládání mediální politiky. Zejména roste význam mediální komunikace. Má-li být obraz veřejné správy na veřejnosti pozitivní, musí její představitelé mj. pochopit i roli médií a projít základním výcvikem mediální obratnosti.

POJEM "MANAŽER" VE VEŘEJNÉ SPRÁVĚ

Rektor Vysoké školy finanční a správní prof. PhDr. Vladimír Čechák, CSc., se zabýval především otázkami formování "manažerského myšlení" pracovníků veřejné správy a využívání manažerských metod, postupů a technik (které se rozvinuly v podnikatelské oblasti) v orgánech a institucích veřejné správy. V souvislosti s tím poukázal na nutnost zpřesnění smyslu a charakteru manažerské funkce veřejné správy. "Cílem veškeré činnosti veřejné správy (tedy i manažerské) však na rozdíl od podnikatelské sféry nemůže být realizace zisku, nýbrž spíše zajištění dlouhodobého, udržitelného rozvoje příslušné oblasti či regionu ve vazbě na optimální zvyšování kvality života obyvatel," zdůraznil profesor Čechák. Podle něho manažerská funkce nabývá, především u orgánů územní správy a samosprávy, specifického charakteru zejména ve sféře realizace "veřejných politik". Jde o oblast nejen mimořádně důležitou, ale také velmi různorodou. Úspěšnost v ní mimo jiné ovlivňuje, nikoliv nevýznamně, i volební výsledky.

STANOVIT ČASOVOU DOTACI BÝVÁ PROBLÉM

O návrhu novelizace zákona č. 312/2002 Sb., o úřednících územních samosprávných celků a o změně některých zákonů, ve znění zákona č. 46/2004 Sb., jak ji pro jednání vlády připravuje Ministerstvo vnitra, na konferenci v Benešově hovořila Mgr. Kristina Chrástková z odboru modernizace veřejné správy MV ČR. Mj. se vrátila k ustanovení § 17 odst. 5 věty první zákona o úřednících, které říká, že "plán vzdělávání obsahuje časový rozvrh prohlubování kvalifikace úředníka v rozsahu nejméně 18 pracovních dnů po dobu následujících tří let". Prohlubováním kvalifikace, na kterou se vztahuje tento časový rozvrh, není ovšem pouze prohlubování kvalifikace formami stanovenými v zákoně o úřednících, nýbrž i prohlubování kvalifikace podle zákoníku práce. Z toho vyplývá, že územní samosprávný celek je povinen úředníkovi (a též vedoucímu úředníkovi a vedoucímu úřadu) zajistit prohlubování kvalifikace podle zákona o úřednících, a to prostřednictvím vzdělávacích institucí akreditovaných pro příslušný vzdělávací program. Ovšem do časového rozvrhu plánu vzdělávání může započítat i prohlubování kvalifikace podle zákoníku práce.

"Zákon o úřednících by měl tedy stanovit minimální časovou dotaci nikoli pro prohlubování kvalifikace podle zákoníku práce, ale pro jednotlivé typy vzdělávání zakotvené v zákoně o úřednících," konstatovala Mgr. Chrástková. V praxi se však délka jednotlivých vzdělávacích programů často udává počtem hodin, jejichž následný převod na dny bývá problematický. V novele zákona o úřednících by proto bylo vhodné stanovit minimální časovou dotaci pro jednotlivé druhy vzdělávání, a to v podobě vyučovacích hodin. Například minimální počet vyučovacích hodin pro vstupní vzdělávání - 24 hodin, pro průběžné vzdělávání 16 hodin za rok a pro vzdělávání vedoucích úředníků 60 hodin.

KDYŽ JE "KMEN ÚŘEDNÍKŮ" DEMOTIVOVÁN...

Ředitel Akademie veřejné správy o.p.s. PhDr. Václav Soukup, CSc., v příspěvku Vzdělávání úředníků v antropologické perspektivě využil své kompetence kulturního antropologa a provedl institucionální analýzu fungování veřejné správy v podmínkách ČR. S lehkou nadsázkou popsal instituce veřejné správy jako "kmen úředníků" - osobitý typ profesní subkultury se svébytnými zvyky, jazykem, rituály a vzorci chování.

Jak přednášející uvedl, výkon institucí veřejné správy je limitován nejen omezeným množstvím finančních prostředků ale především nedostatečným legislativním a normativním zázemím, které negativně ovlivňuje status, image i profesní jednání úředníků při výkonu správních činností. Typickou ukázkou tohoto stavu, jak uvedl, je zákon č. 312/2002 Sb., který už vyžaduje novelizaci, a nový správní řád, jenž se podle doktora Soukupa stává noční můrou řady úředníků.

K destabilizaci institucí veřejné správy přispívají také politické změny, které zasahují zvláště vedoucí úředníky. Pocit profesního ohrožení narušuje sociálně psychologické klima na pracovišti, vyvolává v úřednících neklid a pocity deprese, které narůstají s každým blížícím se volebním obdobím. "Významnou roli sehrává také skutečnost, že na úřadech pracuje velké množství žen, aniž je tam důsledně uplatňován princip rovných příležitostí. Proto i před personální politikou úřadů stojí velká výzva, která nabývá na aktuálnosti zejména po vstupu naší země do Evropské unie. Produktem výše popsaných negativních vlivů je pak často finančně nemotivovaný, legislativně rozladěný, politicky frustrovaný a profesně odlidštěný úředník," uzavřel doktor Soukup.

KATALOG DOVEDNOSTÍ EVROPSKÝCH ÚŘEDNÍKŮ

Prezentací společného projektu národních vzdělávacích institutů s názvem Určování a ověřování dovedností evropských úředníků - Cesta ke společnému způsobu vzdělávání se zabýval Mgr. Aleš Svoboda z Institutu pro místní správu Praha. Jde o společný projekt několika evropských institutů a národních škol v oblasti standardizace vzdělávání úředníků. Projekt je připravován pod patronací Evropské komise a usiluje o finanční podporu z programu Leonardo da Vinci. K účasti na tomto projektu se vedle Institutu pro místní správu Praha přihlásily také instituce z Itálie, Francie, Portugalska a Bulharska.

Jedním z jeho základních cílů je zpracování systému, který určí a vymezí dovednosti evropských úředníků. K tomu bude zvolena metodologie pro vymezení dovedností, které úředníci potřebují pro výkon svých úkolů prováděných v kontextu Evropské unie. Podle metodologie bude sestaven "Katalog dovedností evropských úředníků".

"Na základě vybraných dovedností bude následně vytvořeno pět vzdělávacích modulů. Cílová skupina, pro kterou budou tyto moduly určeny, se bude skládat z úředníků, kteří jsou odpovědni za výkon úkolů, které vyžadují komunikaci nebo přímou spolupráci s jinými evropskými zeměmi," uvedl Mgr. Svoboda. Projekt nyní podléhá schválení Evropskou komisí. Její kladné stanovisko by znamenalo přidělení příslušné finanční dotace a následnou možnost zahájit k říjnu 2005 práce na samotné realizaci projektu.

KDO PONESE GARANCI KVALITY?

Poněkud provokativně nazval svůj příspěvek Mgr. Ing. Jiří Hořánek, tajemník Městského úřadu v Písku a předseda Sdružení tajemníků městských a obecních úřadů ČR. Když hovořil na téma Vzdělávání úředníků - umění, věda, nebo byznys?, mluvil i o tom, že mnohé vzdělávací agentury chápou vzdělávání úředníků jako příležitost získat pod touto záminkou další posluchače a najít nové pole působnosti pro svá vzdělávací centra, v nichž se mohou realizovat jejich pedagogové. Další velkou skupinu, jak uvedl, tvoří různé neziskové organizace, které vzdělávání nemají jako hlavní předmět své činnosti, nýbrž jako doplňkový zdroj příjmů.

"Na závěr tohoto výčtu je třeba zmínit podnikatelské subjekty, které vycítily příležitost a snaží se uplatnit na trhu vzdělávání, přičemž realizace zisku je u nich prvořadým cílem, aniž by podstupovaly poměrně nenáročná akreditační řízení. Denně jsou tak územní samosprávné celky zaplavovány výzvami neakreditovaných institucí k účasti na vzdělávacích akcích, jejichž kvalita je přinejmenším pochybná," upozornil Mgr. Ing. Hořánek.

Kritizoval ovšem také skutečnost, že dnes není zřejmé, kdo by měl nést garanci kvality vzdělávání úředníků. "Především stát by se měl rozhodnout, zda tuto garanci převezme, či jestli odpovědnost za tuto oblast ponechá na územních samosprávných celcích v podmínkách volné soutěže poskytovatelů vzdělávání," zdůraznil. Pokud stát zvolí první možnost, měl by se rozhodnout, zdali půjde cestou jednotného modelu vzdělávání pro všechny úředníky v celém státě (i za cenu revize přijatých vzdělávacích koncepcí či rizika novely sice platného, ale stále neúčinného zákona o státní službě), nebo zda bude pro specifickou oblast územní správy rozvíjet dosavadní systém.

"Rozhodně však už nyní je třeba urychleně personálně i materiálně posílit příslušný odbor Ministerstva vnitra tak, aby důsledně plnil všechny povinnosti dané zákonem (zejména na úseku kontroly); projednat na úrovni odpovědných zástupců ministerstev konkrétní opatření vedoucí k jejich aktivní spolupráci ve vzdělávání úředníků; iniciovat šetření umožňující získat zpětnou vazbu, jež by vypovídala o tom, kolik účastníků si vzdělávací akci jenom "odsedělo" a kolik si doopravdy prohloubilo kvalifikaci; urychleně rozhodnout o rozsahu novely zákona číslo 312/2002. Sb., v platném znění, a o jejím zařazení do legislativního procesu. Ze všeho nejhorší by bylo nedělat nic," dodal Mgr. Ing. Jiří Hořánek.