Rozpočtové příjmy a výdaje teď výrazně měnit nelze

Rozpočtové příjmy a výdaje teď výrazně měnit nelze

Česká republika vstoupí do roku 2000 s rozpočtovým provizóriem. Opakuje se tak situace z loňska. I tehdy byl vládou předložený návrh státního rozpočtu nejprve odmítnut a schválena byla až jeho pozměněná verze.
Do letošního roku jsme se přehoupli také s rozpočtovým provizóriem. Parlament schválil až pozměněný návrh rozpočtu. Změna se však netýkala toho podstatného, neboť v nakonec schváleném rozpočtu zásadní problémy odstraněny nebyly a schodek státního rozpočtu byl ještě vyšší než v první verzi. Toto vyústění bylo vcelku logické. V relativně krátkém čase nelze provést zásadní změny struktury příjmů a výdajů státního rozpočtu s jedinou výjimkou, a tou je zvýšení výdajů, což se také stalo.
Na jednáních týkajících se státního rozpočtu je zajímavé, že se vždy koncentrují do období pro ně nejméně vhodného. Období schvalování státního rozpočtu je relativně krátké. Je to zároveň doba, kdy nelze výrazně měnit příjmy a ani výdaje, protože značná jejich část je předurčena. Týká se to především těch výdajů, které je stát povinen financovat ze zákona. Návrh státního rozpočtu je tak v této době více méně technickou normou. V časovém horizontu jednoho roku nelze příliš změnit účinnost systému výběru daní: Vzhledem ke krátkosti času nemá ani smyslu diskutovat odhady makroekonomických agregátů a jejich dopad na navrhovanou výši jednotlivých příjmových položek, případně i výdajových.
Letošní nesouhlas PS s návrhem státního rozpočtu tak spíše naznačuje snahu řešit jiné problémy jeho prostřednictvím. A to pro státní rozpočet, vzhledem k jeho významu a úloze, dobré není v žádném případě. Řešení může spočívat ve dvou rovinách. V první rovině jde o převedení diskusí nad státním rozpočtem k debatě na víceleté období, ve kterém je počet stupňů volnosti, pokud jde o výši a strukturu příjmů a výdajů, ve srovnání s ročním obdobím vyšší. Hodnotit nejenom státní rozpočet, který je vždy jen určitým víceméně subjektivním výsekem, nýbrž veřejné rozpočty jako celek. Koneckonců jsou to veřejné rozpočty, jejich velikost, struktura a saldo, které ovlivňují ekonomický a sociální vývoj, nikoli pouze rozpočet státní.
Vláda předkládá Poslanecké sněmovně nejenom návrh státního rozpočtu, ale i návrh státního závěrečného účtu. Jeho pojetí se v poslední době změnilo k lepšímu. Umožňuje rozbor základních tendencí ve státním rozpočtu a v rozpočtech místních. Je mnohem lepším podkladem k vážné diskusi o směřování státního rozpočtu, a to je druhá rovina, která by přispěla ke zlepšení rozpočtového procesu. Projednávání státního závěrečného účtu však mnoho zájmu v Poslanecké sněmovně obvykle nevyvolává. A když už, tak se týká pouze rozdělení přebytku (v dřívějších obdobích) nebo otázek financování deficitu (a ani zde zájem není velký).
A přitom změny ve veřejných rozpočtech by měly vycházet ze znalosti současných trendů a jejich vývoje, z rozpoznání rizik, která tyto trendy naznačují pro budoucí vývoj. Prospělo by také důsledné rozdělování rozpočtů na běžný a kapitálový, což rozpočtová skladba platná od roku 1997 umožňuje alespoň pro dvouleté období. Pokles kapitálových výdajů, tedy těch výdajů, které znamenají změnu charakteru aktiv státu (z peněžní formy na hmotnou), je stejně zřetelný jako varující. Je samozřejmě obrácenou stranou mince růstu ze zákona povinných výdajů běžných. Důsledná analýza minulých trendů ve veřejných rozpočtech a jejich ocenění by měla být i základem všech uvažovaných změn, jako je změna rozpočtového určení daní (rozdělení daňových výnosů mezi jednotlivé úrovně veřejných rozpočtů), nebo vytváření systému financování budoucích samosprávných krajů, či zásadní změna daně z nemovitosti.
Varující jsou i výsledky průzkumu veřejného mínění, které ukazují, že ve srovnání s počátkem 90. let stále více lidí nepovažuje neplacení daní za vážný prohřešek. Svou úlohu patrně sehrálo celkové klima i to, že stimul platit na daních co nejméně je u daňových poplatníků mnohem vyšší než stimul finančních úředníků vybírat co nejvíce.
Je zřejmé, že dopad dostupných opatření na zvýšení účinnosti výběru daní a snížení běžných výdajů v rámci veřejných rozpočtů, pokud budou odsouhlasena, se projeví v delším časovém horizontu a nikoli v rozpočtu na příští rok. I proto je důležité, aby rozpočet na navazující rok byl vždy zarámován jeho střednědobým výhledem. Druhým argumentem v jeho prospěch je to, že jen víceletý výhled umožňuje postihnout v plné míře důsledky rozhodnutí zabudované do návrhu rozpočtu na jeden konkrétní rok (např. poskytnuté záruky za půjčkou či schválené kapitálové projekty vždy přesahují horizont jednoho roku).
Ke zlepšení rozpočtového procesu by přispělo i posílení rozpočtové disciplíny. Jedním z jejích aspektů je rozdělení rozpočtu na běžný a kapitálový s tím, že běžný rozpočet by neměl vykazovat záporné saldo, tedy schodek. Mělo by tudíž platit, že běžné, víceméně pravidelně se opakující, výdaje státního rozpočtu je nutné hradit pouze v rámci jeho běžných víceméně opakujících se příjmů. Dalším z aspektů rozpočtové disciplíny je např. to, aby poslanci, spíše než o základní dotace ze státního rozpočtu pro svůj volební obvod, usilovali o to, aby systém dotací byl průhledný a rozdělení dotací mezi jednotlivé subjekty bylo zveřejňováno, aby se dotace poskytovaly podle předem zadaných a známých pravidel, aby tento systém byl řádně kontrolován a vyhodnocován. Neméně důležité je i prověřování všech dosavadních výdajových programů. Analýza jejich účinnosti, resp. jejich hodnocení ve vztahu k cílům, k jejichž splnění měly přispět, by mělo být základem pro jejich zařazení do rozpočtu na další období či jejich úpravu nebo zrušení. Až dosud se většinou zařazovaly nové výdajové programy, aniž se efektivnost těch současných prověřila.
Pokud by rozpočtové provizórium mohlo přispět k sestavení lepšího státního rozpočtu, resp. veřejných rozpočtů, jistě by nebylo pro Českou republiku tragédií. Otázkou však zůstává, nakolik je toto očekávání pravděpodobné.

Věra Kameníčková, Urban Research