Zpráva vlády o stavu české společnosti

Zpráva vlády o stavu české společnosti

Oddíl 1
Vytváření demokracie a právního státu
Nastolení demokracie a právního státu bylo jedním ze základních požadavků listopadu 1989. Obyvatele Československa tehdy netížila v první řadě hospodářská situace země, ale trvale nedůstojný stav jejich neplnoprávné existence. Listopadová revoluce se jeví především jako vzpoura ducha - touha po svobodě a demokracii. Nezbytnost politické, ekonomické a právní transformace země se stala samozřejmým vyústěním celonárodní vzpoury proti totalitnímu režimu, který popíral podstatu demokracie a občanská práva a svobody postuloval v iluzorní podobě.
První zásadní systémové kroky byly proto učiněný v oblasti lidských práv a svobod - byly přijaty základní zákony upravující politickou i občanskou pluralitu (zákon o politických stranách, o občanských sdruženích, o petičním právu, o právu shromažďovacím atd.). Do té doby pouze proklamovaná vláda lidu začala prostřednictvím svobodných voleb reálně fungovat, a kde nevyvstala okamžitá potřeba nové právní úpravy, změnila se alespoň praxe státních orgánů. Postupně byly budovány staronové záruky práv občanů, ale paralelně se vznikem svobodného společenského klimatu došlo k tomu, že fungující mechanismy nebyly vždy připraveny pružně reagovat na rychle se měnící situaci. Proto při budování demokracie a právního státu můžeme vedle nesporných úspěchů zaznamenat též některé komplexní neřešené problémy, které se dnes stávají terčem oprávněné kritiky našich občanů i mezinárodních organizací.

1.1. Základy demokracie a vývoj práva

Ústavní předpisy z doby totalitního režimu - zejména Ústava z roku 1960 a ústavní zákon o československé federaci z roku 1968 - se začaly měnit již od prosince 1989; symbolickým krokem se tehdy stalo odstranění vedoucí úlohy komunistické strany. Četné změny ústavního zákonodárství v průběhu let 1990 až 1992 mířily jednak k uplatnění principů demokratického právního státu, jednak k "rozvolnění" a nakonec až k zániku československé federace. Nejvýznamnějším počiny tohoto období se staly ústavní zákon č. 23/1991 Sb., kterým se uvozuje Listina základních práv a svobod, a zákony týkající se federálního Ústavního soudu. Novou federální Ústavu se však již přijmout nepodařilo; naopak bylo bez toho, aniž by se tato otázka českému a slovenskému lidu nechala na posouzení, rozhodnuto o zániku federace.
Ústava České republiky ze 16. prosince 1992 výslovně stanoví, že Česká republika je "demokratický právní stát" (článek 1). Uplatňuje též princip dělby státní moci. Zakotvuje soustavu nejvyšších státních orgánů moci zákonodárné, výkonné a soudní, počítá s některými zvláštními nezávislými orgány typu České národní banky a Nejvyššího kontrolního úřadu a s územní samosprávou. Rovněž umožňuje, aby lid vykonával svoji svrchovanou moc přímo, prostřednictvím referenda.
K naplňování Ústavy však docházelo jen velice laxně a není doposud uspokojivě dořešeno.
Tak druhá komora Parlamentu - Senát - byl zřízen až po čtyřech letech po přijetí Ústavy. Občané se však doposud s existencí Senátu neztotožňují, což zřejmě vyplývá nejen z malé účasti občanů v senátních volbách na podzim loňského roku, ale i z malých pravomocí, které jsou mu svěřeny v rozporu s demokratickým způsobem jeho ustanovování. Převažující roli proto sehrává první parlamentní komora - Poslanecká sněmovna -, kam se soustřeďuje těžiště nevyváženého procesu projednávání návrhů zákonů.
Ústava dále marně předpokládá existenci Nejvyššího správního soudu jakožto vrcholného orgánu v oblasti soudní kontroly veřejné správy. Jeho absenci do jisté míry suplují obecné soudy a Ústavní soud. Ani vyšší územně samosprávné celky doposud nebyly fakticky zřízeny. Stejně tak nebylo využito možnosti přijmout právní úpravu lidového hlasování (referenda).
Úprava základních práv a svobod stojí mimo Ústavu; federální Listina se však stala součástí ústavního pořádku České republiky, takže tento problém vyznívá pouze formálně. Ústava neřešila problematiku krizových situací. Tento nedostatek byl po pěti letech odstraněn přijetím ústavního zákona o bezpečnosti České republiky. Další instituce by - po vzoru České národní banky nebo Nejvyššího kontrolního úřadu - rovněž zasluhovaly ústavní zakotvení, např. veřejný ochránce práv nebo Rada pro rozhlasové a televizní vysílání.
Vztah vnitrostátního a mezinárodního práva je od doby zmiňovaného ústavního zákona č. 23/1991 Sb. řešen jen dílčím způsobem, a to v oblasti mezinárodních smluv, které se jeví pro občany nejdůležitější: mezinárodních smluv o lidských právech a základních svobodách. Podle současného článku 10 Ústavy jsou totiž tyto smlouvy bezprostředně závazné a mají přednost před zákonem. Znamená to však, že Česká republika není v tomto ohledu připravena vstoupit do Evropské unie, neboť bezprostřední závaznost jiných právních norem vnějšího původu (např. práva Evropských společenství) neuznává ani neřeší jejich vztah k vnitrostátnímu právu.
Vývoj vnitrostátního právního řádu po listopadu 1989 můžeme označit za překotný. Byla přijata celá řada významných zákonů, které lze bez nadsázky označit za revoluční změny našeho právního řádu. Je však též pravda, že byla přijata i řada velice dílčích změn v podobě mnoha novel již existujících zákonů; některé z těchto zákonů byly obratem desetkrát i vícekrát novelizovány. Tvorba právního řádu se nejevila jako příliš systematická; jeho nepřehlednost se výrazně zvýšila, a to i pro odbornou veřejnost. Často se též setkáváme s vnitřními rozpory.
Jen obtížně se prosazuje opětné uznávání rozdílů mezi soukromým a veřejným právem, protože během předchozích čtyřiceti let komunistického režimu se tento rozdíl prostě neuznával. Nejde tu samozřejmě o terminologii ("soukromý" - "veřejný"), nýbrž o to, že společenské vztahy, kde je přítomen veřejný zájem, vyžadují jiné právní přístupy než společenské vztahy, kde se uplatňují zájmy čistě soukromé. Doposud se ani neustálil názor na funkce státu, protože míra veřejnoprávní regulace, způsob jejího uplatnění či míra povinnosti státu zaručovat občanům sociální jistoty bývá předmětem diskuse prakticky při každém návrhu zákona. Neustálé kličkování státu v těchto věcech, které mají pro občany zpravidla existenční význam, nepochybně negativně ovlivňuje vztah občanů ke státu a důvěru v něj.
Přestože je v oblasti tvorby práv i v rovině nejvyšších státních orgánů nepochybně prostor ke zlepšování, je též třeba dále zintenzívnit proces přibližování našeho práva právu Evropské unie, není dán zásadní důvod pro zdrcující kritiku. Problematicky naopak vyznívá fungování státní správy a soudů - vynucování přijatých právních norem, uplatnitelnosti práva. Nelze přisvědčit nekonkrétnímu, ale o to oblíbenějšímu alibistickému vysvětlení, že na řešení mnoha praktických problémů chybí legislativa. Na vážné nedostatky zpravidla narazíme při uplatňování legislativy stávající. Vyvstává otázka, zda občané vůbec disponují účinnou zárukou svých práv. Zdá se alarmující (o kritice Evropské unie ani nemluvě), když Ústavní soud musel v poslední době jít tak daleko, že v konkrétních věcech nařídil příslušným správním i soudním orgánům, aby plnily svoji základní povinnost, samotný účel, pro který byly zřízeny - totiž povinnost jednat.
O problematice reformy veřejné správy pojednáme později.
Soudnictví zaznamenalo v souvislosti s liberalizací společnosti značný nárůst agendy. Zvýšil se počet věcí trestních i občanskoprávních, zvláště pak obchodních. Přitom ze soudnictví v letech 1990 až 1993 odešlo množství soudců, ať už z důvodů politických, nebo ekonomických. Uprázdněná místa se z větší části podařilo zaplnit mladými soudci, kteří přirozeně postrádali dostatečné odborné znalosti a zkušenosti. Skutečné stavy soudců však dodnes neodpovídají stavům plánovaným. Právní řád svojí nestabilitou soudcům rovněž neusnadňuje plnění jejich poslání.
Tyto faktory, spolu s nevhodným rozdělením působnosti mezi okresní a krajské soudy, se v konečném důsledku projevilo nahromaděním nevyřízených spisů a značným prodloužením průměrné délky trvání soudního řízení. Postupnými a neprovázanými úpravami procesních předpisů se soudní řízení často zkomplikovalo a otevřela se možnost pro obstrukční chování těch účastníků sporů, kterým jsou průtahy na prospěch. Materiální vybavení českých soudů se rovněž nenachází na odpovídající úrovni. Ačkoli se finanční ohodnocení soudců roku 1998 značně zlepšilo, setkáváme se i s nekázní soudců a s liknavým přístupem k vyřizování spisů. Celkový stav soudnictví se nemůže jevit jako uspokojivý - délka projednávání trestních věcí i občanskoprávních, zejména pak obchodních sporů je zcela neudržitelná. Vláda proto přikročí ještě před zásadní rekodifikací k systémovým změnám v procesních předpisech, které povedou ke zjednodušení soudního řízení a změně příslušnosti soudů tak, aby se vytvořil prostor pro vyřízení nakupených nedodělků a účinnější rozhodování.
Právní nejistotu občanů a sníženou vynutitelnost práva podtrhuje i skutečnost, že se kvůli nedostatečné přístupnosti prostředků mimořádného přezkumu pravomocných soudních rozhodnutí spolu se složitostí soudní soustavy nemohla plně rozvinout role Nejvyššího soudu jako činitele sjednocujícího judikaturu (rozhodování soudů) a garanta zákonnosti soudního rozhodování. Tento systémový nedostatek částečně vyvažuje působení Ústavního soudu, což ale v minulosti vedlo k napětí mezi Ústavním soudem a obecnými soudy.
Způsob ustanovování soudců dnes záleží výlučně na moci výkonné. Chybí samosprávné prvky v soudnictví. Možnosti kárného postihu, které poskytuje zákon o kárné odpovědnosti soudců, jsou nedostatečně využívány.
Nedostatky v českém soudnictví se staly terčem oprávněné kritiky Evropské unie. Nelze v tomto směru výhledově vyloučit ani odsouzení České republiky Evropským soudem pro lidská práva ve Štrasburku.
Demokratický právní stát je povinen soustavně a důsledně zajišťovat, aby orgány veřejné moci nejednaly v rozporu se zákonem, a stane-li se tak, aby neprodleně byla zajištěna náprava (zejména jde o rozhodnutí, která nejsou napadána opravnými prostředky, protože jsou jimi přiznávána oprávnění v rozporu se zákonem a veřejným zájmem, popř. o rozhodnutí, která účastníky řízení již žádným opravným prostředkem napadena být nemohou).
Po zrušení prokuratury v roce 1993 tu však již není žádný veřejný orgán, který by právním prostředkem zákonem mu svěřeným mohl napadnout např. nezákonné rozhodnutí v oboru veřejné správy nebo nezákonné rozhodnutí v oboru civilního soudnictví. Celá tíha tohoto druhu péče o zákonnost zůstala proto v oboru veřejné správy na orgánech nadřízených (zejména ústředních), aniž by tento služební (vnitřní) dohled byl nějak právně upraven. Tento dohled se proto leckdy uskutečňuje jen nesoustavně a nedůsledně, takže jeho reálný efekt bývá poměrně malý.
Nakládání s majetkem státu není upraveno způsobem odpovídajícím ústavnímu principu dělby státní moci (rozhodování o tzv. hospodaření s národním majetkem je podle právní úpravy pocházející ještě z dob minulého režimu prakticky výlučně v rukou moci výkonné). Jeví se jako zcela nedostatečná pravomoc nezávislého Nejvyššího kontrolního úřadu vydávat kontrolní nálezy o nakládání se státním majetkem a o plnění státního rozpočtu, přičemž záleží na jiných orgánech, zdali z jeho zjištění vyvodí příslušné závěry. Neexistuje finanční policie a finanční prokuratura, kterým by bylo speciálně svěřeno prosazovat sankce a nápravu v případě zjištěných pochybení.

1.2. Stav dodržování lidských práv

Před listopadem 1989 neposkytoval právní řád skutečnou ochranu lidských práv. Komunistické režimy sice přistoupily k oběma mezinárodním paktům o lidských právech (pozn. 1), avšak jen formálně, protože neratifikovaly opční protokol zakládající právo jednotlivce podat stížnost na nedodržování Paktu k Výboru pro lidská práva jako kontrolní mechanismus. Lidská práva tak existovala v předlistopadovém Československu jen na papíře.
Polistopadová opatření československé (české) společnosti směřovala k upevnění - často až úzkostlivé - ochrany lidských práv právní úpravou. Proto mezi prvními kroky nové státní moci patřilo zrušení trestu smrti, přistoupení ke zmiňovanému opčnímu protokolu Mezinárodního paktu o občanských a politických právech, přijetí Evropské úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod, přistoupení k dalším mezinárodním smlouvám o lidských právech (např. Úmluvy o právech dítěte) a hlavně vypracování, na půdě obou republikových parlamentů (České a Slovenské národní rady), návrhu nové československé právní normy - Listiny základních práv a svobod -, kterou přijalo Federální shromáždění v lednu 1991. Lidskými právy se speciálně zabývala i federální vláda (její místopředseda pro lidská práva a humanitární otázky).
Od přijetí Listiny se v některých aspektech ochrana lidská práv a základních svobod dostala na vyšší úroveň, než je obvyklý evropský standard. To se týká zejména možnosti každého napadnout ústavní stížností konečné soudní nebo správní rozhodnutí, které podle jeho názoru porušuje některé jeho základní lidské právo. Za situace, kdy správní i soudní ochrana práv je nedostatečně upravena a nedostatečně funguje, se institut individuální ústavní stížnosti jeví jako významný prvek ochrany lidských práv. Dalším takovým nadstandardním prvkem je ústavní princip zakotvený v článku 10 Ústavy, podle něhož jsou ratifikované a vyhlášené mezinárodní smlouvy o lidských právech a základních svobodách bezprostředně závazné a mají přednost před zákonem. Česká republika též plně uznává právo jednotlivce obrátit se se stížností pro porušení Evropské úmluvy o ochraně lidských práv na Evropský soud ve Štrasburku.
Přestože až do června 1992 projevovaly státní orgány poctivou snahu přenést zásady ochrany lidských práv do zákonných a podzákonných norem, zůstal v době rozpadu federálního státu ještě značný dluh. Řada nových zákonů přijata nebyla, řada starších zákonů nebyla novelizována. Příznačný byl také "zápas o Listinu" na půdě ústavodárné České národní rady. Ústava České republiky tak alespoň činí z Listiny základních práv a svobod součást ústavního pořádku země. Do konce roku 1998 Česká republika stále nepředložila vstupní zprávy o stavu dodržování obou mezinárodních paktů, k jejichž předložení do konce roku 1993 se převzetím obou paktů zavázala. Kromě tohoto pětiletého dluhu má náš stát zpoždění i při předkládání průběžných zpráv o dodržování dalších mezinárodních smluv o lidských právech. Předchozí vlády rovněž prosluly nechutí k občanské společnosti a k rozvoji forem přímé účasti občanů na správě věcí veřejných a trvale zpochybňovaly existenci některých hospodářských, sociálních a kulturních práv, zvláště těch, které jsou kolektivní povahy.
Minulé vlády založily nebo z federálních dob převzaly poradní orgány vlády s prvky občanské společnosti, sloužící k ochraně lidských práv, jako je Vládní výbor pro zdravotně postižené občany a Rada pro národnosti. Na úrovni vlády však nebyl zřízen orgán zabývající se obecně dodržováním lidských práv v zemi; takový obecný přístup pokládala vláda za neslučitelný s liberálním pohledem na individuální ochranu lidských práv a základních svobod, podle níž přísluší každému jednotlivci, aby vymohl dodržování svých práv před soudem.
Pod tlakem událostí, zvláště zvyšujícího se napětí mezi etniky, rostoucí averze většinového obyvatelstva vůči Romům naopak a hromadného odchodu Romů do Kanady a západní Evropy, který měl za následek obnovení vízové povinnosti pro české občany cestující do Kanady, byla zřízena Meziresortní komise pro záležitosti rómské komunity. Vláda též vzala na vědomí zprávu přiznávající diskriminaci Romů v zemi. Za naprosto zásadní problém považuje vláda jak přetrvávající diskriminaci Romů v běžném životě (zejména ve službách), tak především nárůst rasově motivovaných trestných činů, jak verbálních tak násilných. Přijala proto řadu opatření vedoucích jak k důslednému a přísnému postihu, tak k posílení prevence v této oblasti.
Kritika stavu lidských práv přicházela stále častěji i z ciziny. České vládě byla nejvíce vytýkána rasová diskriminace a nechuť tyto problémy řešit. Postavení Romů, sociální i právní, se tak od podzimu 1998 stalo v zahraničí jedním z nejsledovanějších aspektů života české společnosti. Rasově motivované trestné činy byly vesměs stíhány velice liknavě.
Do tohoto kontextu zapadají i problematické důsledky přijetí zákona o nabývání a pozbývání státního občanství. Došlo k faktickému zbavení státního občanství (2) tisíců spoluobčanů žijících z dob před rozpadem federace na území České republiky tím, že jim bylo odepřeno české občanství. Z českých dětských domovů jsou někdy propouštěny děti bez občanství a dokladů. Některé rodiny ztratily po nové zákonné úpravě sociálního zabezpečení jako neobčané bez povolení k trvalému pobytu nárok na sociální dávky. Zákon o občanství mnohokrát kritizovala Rada Evropy, Vysoký komisariát OSN pro uprchlíky i bruselská Evropská komise v souvislosti s hodnocením pokroku České republiky přípravě na členství v Evropské unii.
Vážná situace je na úseku vězeňství. Česká republika patří mezi přední země v pořadí států podle počtu osob umístěných ve vězeňských zařízeních. Neustále stoupá počet vězněných osob (od roku 1989 se zvýšil již na téměř trojnásobek). Přitom zhruba jednu třetinu těchto osob tvoří obvinění ve vazbě, tedy osoby, jimž vina doposud nebyla prokázána. Takové počty uvězněných osob svědčí o přísně represívní trestní politice státu, ale vyvolávají otázku, zda je zajištění obviněných vazbou - zbavením svobody - vždy adekvátním prostředkem ke splnění účelu trestního řízení. Tyto vysoké počty vazebně stíhaných a odsouzených k trestu odnětí svobody rovněž nekorespondují s kapacitami vězeňských zařízení.
Rovněž pokulhává ochrana občanů před trestnou činností zaměřenou především na majetek soukromých osob. V České republice se vyvinuly některé zvláštní formy trestné činnosti související zjevně se zvolenou kupónovou metodou privatizace státního majetku - tunelování -, aniž by stát eventualitu takové trestné činnosti předvídal a účinně proti ní zasahoval. Rovněž nelze opomenout fenomén korupce. Rozsah této trestné činnosti lze jen obtížně číselně vyjádřit. Závažnost problému však vyplývá již z výsledků průzkumů veřejného mínění přesvědčeného o existenci korupce i z chování zahraničních investorů. V mnoha ohledech chybí transparentnost, a to i ve věcech, jejichž garantem je stát (zadávání veřejných zakázek). Těmto formám majetkové trestné činnosti, která nejen pobuřuje poctivé občany, ale brání rozvoji podnikání a příchodu zahraničních investorů, je vláda rozhodnuta čelit jak v oblasti tvorby nové legislativy, tak účinným trestním postihem.
Mezi slabá místa ochrany lidských práv patří konečně též nedostatečná výchova k lidským právům, zaměřená na respekt k lidských právům obecně a zvláště na respekt vůči rasové, národnostní, náboženské a jiné odlišnosti. Druhým nedostatkem při ochraně lidských práv je, že v zemi stále chybí veřejný ochránce lidských práv (ombudsman), který by chránil fyzické osoby před nezákonným či nesprávným rozhodnutím nebo postupem úřadů v situacích, kdy by se tito občané nemohli domoci svých práv jinou cestou.

1.3. Veřejná správa

V návaznosti na pád totalitního režimu bylo třeba provést změnu koncepce veřejné správy. Před listopadem 1989 spočívala veřejná správa na modelu jednotného výkonu státní moci (národní výbory nebyly ničím jiným než místními orgány státní správy, byť se do nich volilo) prostřednictvím úředníků loajálních nikoli státu, ale komunistické straně. Nezbylo než se s tímto stavem vypořádat a přikročit k jeho hloubkové reformě.
Nejprve byla zrušena soustava národních výborů jako orgánů státní moci. Přijetím zákona o obcích a zákona o okresních úřadech zároveň došlo k položení základů pro výstavbu územní státní správy a obecní samosprávy. Reforma veřejné správy tím byla zahájena. Její další pokračování a dokončení - lze-li o něm vůbec kdy hovořit - však bylo odloženo na dobu, kdy bude schvalována nová Ústava jako základ politického uspořádání společnosti. Nová federální Ústava však přijata nikdy nebyla a česká Ústava z konce roku 1992 byla vypracovávána ve chvatu spojeném s očekávanou brzkou samostatností České republiky. Dlužno říci, že po vzniku samostatné České republiky reforma veřejné správy do další fáze prakticky nepokročila.
Komplexní reforma veřejné správy v sobě totiž zahrnuje tyto základní pilíře:
reformu územní samosprávy, jak obecní, tak regionální (A.),
reformu státní správy, jak ústřední, tak územní (B.),
v souvislosti s tím řešení vztahu státní správy a samosprávy (C.),
právní úpravu státní služby včetně zvýšení její efektivity a vzdělání (D.),
realizaci soudní kontroly veřejné správy v duchu evropského práva (E.).
Pohleďme, jak se jeví dnešní stav.
A. - Reforma územní samosprávy byla započata již roku 1990. Podobně jako ji komunisté záhy po převzetí moci roku 1948 zlikvidovali, došlo po obnovení parlamentní demokracie roku 1990 i k obnovení vertikálního aspektu dělby moci zřízením obecní samosprávy. Ta byla oddělena od státní správy. Dnes ovšem vykonává dvojí správní činnost. V samostatné působnosti si obce samy spravují zákonem vymezené oblasti, v přenesené působnosti plní úkoly státní správy, které na ně stát zákonem delegoval.
S tím jsou dnes spojeny dva okruhy problémů.
a) Přestože jsou obce samosprávné, rozhodující část finančních prostředků dostávají přerozdělením ze státního rozpočtu. Tím podle evropských parametrů ztrácejí část své samostatnosti. Setkáváme se s jevem společným většině postkomunistických zemí, kdy obecní rozpočty stále de facto zůstávají součástí rozpočtu vyššího celku, jímž je v České republice při neexistenci mezičlánku přímo stát.
b) Výkon státní správy i samosprávy velikým množstvím obcí se nezdá příliš efektivní. Obce byly počátkem osmdesátých let násilně slučovány do střediskových obcí. Nové obecní zřízení z roku 1990 však přineslo uvolnění a začal převládat obecní patriotismus (3). Výsledkem těchto tendencí je, že malé obce často nestačí zabezpečit ani svoje úkoly v oblasti samosprávy. V oblasti státní správy se problém řeší tak, že se příslušné úkoly svěřují jen některým obecním úřadům.
Navzdory existenci celé řady přípravných studií i konkrétních návrhů řešení, jejichž projednání bylo zpravidla odkládáno pro nejednotnost názorů uvnitř bývalé vládní koalice, došlo teprve koncem roku 1997 k přijetí ústavního zákona o zřízení čtrnácti vyšších územně samosprávných celků. Nejednalo se o krok příliš promyšlený. Jestliže tudíž tento rámcový ústavní zákon předpokládá, že vstoupí v účinnost 1. ledna 2000, množství nutných koncepčních prováděcích zákonů nebylo ani připraveno, natož Parlamentem přijato.
Druhý stupeň územní samosprávy - samospráva regionální - chybí tím pádem i nadále. Jedná se také o brzdící faktor ve vztahu k našemu vstupu do Evropské unie, kde je celá řada rozvojových a jiných programů vázána na regiony.
B. - Při neexistenci středního územního článku veřejné správy musí příslušné úkoly zabezpečovat stát. Činí tak na úrovni okresů prostřednictvím okresních úřadů. Ve věcech, které zákon nesvěřil do působnosti okresních úřadů a které zůstávají v působnosti ústředních orgánů, se však vyvinula praxe různých dekoncentrovaných a detašovaných pracovišť těchto ústředních orgánů, které fungují především na úrovni bývalých krajů. Samotný tento přirozený vývoj podtrhuje nutnost dořešit problém regionální samosprávy.
Příliš mnoho správních činností tak stále zabezpečuje centrum, a to prostřednictvím naprosto neprůhledných a vzájemně nekoordinovaných místních struktur. Naprosto chybí jakákoli koncepce, což často vede k nepříliš racionálnímu nárůstu počtu státních úředníků. Nezdá se také, že by Česká republika byla organizačně připravena provést řadu svých závazků vyplývajících z přebírání práva Evropské unie.
Ani na úrovni centra se nepodařilo schválit koncepční úpravu rozdělení působnosti mezi jednotlivé ústřední orgány státní správy. Kompetenční zákon, přijatý v souvislosti se vznikem České socialistické republiky v rámci československé federace počátkem roku 1969, byl již zhruba 35x novelizován, vždy podle aktuálních potřeb nové vládní politiky (4). Řada kompetenčních ustanovení se nalézá v dalších zákonech, což zvyšuje nepřehlednost celého systému.
C. - Neřešení koncepce územní samosprávy nepřineslo ani vyjasnění podoby vztahů mezi státem a územními samosprávnými celky. Zatím u obcí platí zmiňované rozlišení mezi výkonem správy v přenesené působnosti, nad kterým orgány státní správy přímo dohlížejí a které v rámci vztahu podřízenosti a nadřízenosti řídí, a výkonem samosprávy, kde je ingerence státu výrazně menší a omezená pouze na kontrolu dodržování zákonnosti.
Chybí celková představa o vztahu státu, vyšších územních samosprávných celků a obcí z hlediska výkonu státní správy a instančního postupu při správním rozhodování.
D. - Ve vývoji početního stavu státního úřednictva od roku 1990 lze zaznamenat nárůst. Tento nárůst ovšem nesouvisí s tím, že by stát plnil příliš mnoho úkolů v liberální společnosti. Příklad členských zemí Evropské unie nás přesvědčuje o tom, že v moderní vyspělé společnosti státu nezbývá než zabezpečovat velké množství činností a že v tomto směru má Česká republika ještě nemalé dluhy. Noví státní úředníci však byli často přijímáni bez koncepce, bez náležitého ověření jejich kvalifikace, není jim často poskytováno další potřebné vzdělávání, takže nelze vždy hovořit o efektivním využívání této "armády" občanských zaměstnanců státu.
Tato situace souvisí s neustálým odkládáním projednání a přijetí zákona o státní službě. Tento zákon by měl zakotvit na jedné straně kvalifikační předpoklady pro výkon funkce ke státu loajálního státního úředníka a jeho další povinnosti, na druhé straně též výhody plynoucí z civilního služebního poměru ke státu, aby byli státní úředníci motivováni ke stálému zvyšování kvalifikace, k vyšším výkonům, ale i - a o tom nás přesvědčuje smutná skutečnost předchozích několika let, kdy do soukromého sektoru odešlo velké množství odborníků - k prostému setrvání ve státních službách.
E. - Konečně silně pokulhává i soudní kontrola činnosti veřejné správy, protože neodpovídá evropským standardům (5). Správní soudnictví, opuštěné od roku 1953, bylo v určité prozatímní a skromné podobě obnoveno roku 1992 (6). Přestože si mezitím dokázalo vydobýt nemalou prestiž u našich spoluobčanů, zůstávají jeho prostředky stále omezené. V započaté reformě se od té doby nepokročilo. Také správní řád z roku 1967 (7) vykazuje obdivuhodnou stabilitu jen za cenu existence množství odchylných úprav ve zvláštních zákonech pro zvláštní typy správních řízení. Nová koncepce správního řízení a z ní vycházející nový správní řád světlo světa doposud nespatřily.
Dnešní správní soudnictví - kontrola činnosti veřejné správy nezávislým a nestranným orgánem - zůstává omezeno na přezkum zákonnosti. Soud nemůže doplňovat předchozí skutková zjištění správního orgánu, nemůže hodnotit např. přiměřenost ukládané sankce. Zkoumá pouze, zdali správní orgán formálně správně vyložil a aplikoval právní předpis. Tím ovšem postrádá tzv. plnou jurisdikci.
Správní soudnictví je dnes také "decentralizováno". Většinu správních rozhodnutí přezkoumávají v první a poslední instanci krajské soudy. Neexistuje mechanismus sjednocování jejich judikatury (rozhodovací činnosti) v podobě jediného nejvyššího soudu pro věci správní. Takovou roli by mohl plnit jak Ústavou předpokládaný a dosud nezřízený Nejvyšší správní soud, tak například nějaká správní formace (kolegium) stávajícího Nejvyššího soudu. Výsledkem současného stavu je, že soudy v jednotlivých krajích rozhodují v podobných či shodných věcech často značně odlišně jeden od druhého, což může mít zejména v daňové oblasti velmi nežádoucí dopady. Tím není zajištěna právní jistota občanů ani jejich rovnost před zákonem. V rozporu s jeho základním účelem a posláním plní dnes roli nejvyššího soudu pro věci správní Ústavní soud.
Konečně správní soudnictví neposkytuje občanům ochranu proti rozhodnutím obecní samosprávy, proti nečinnosti správního orgánu, při bezprostředních zásazích správních orgánů či při veřejnoprávních smlouvách. Nemůže nikterak nahradit vadné či neexistující správní rozhodnutí, může jen existující správní rozhodnutí zrušit. Občané též nemohou před soudem samostatně napadnout právní předpis vydaný správním orgánem.
Je zřejmé, že v oblasti správního soudnictví Česká republika značně zaostává za vyspělou Evropou.
Řada kroků odvisí od předchozí promyšlené přípravy reformy veřejné správy na úrovni ministerstev a vlády. Nelze rozumně od členů Parlamentu očekávat komplexní iniciativy v této oblasti. Bude však úkolem Parlamentu projednat, posoudit a schválit ta nutná opatření, která jí vláda ve formě návrhů zákonů v oblasti veřejné správy předloží. Veškerá organizace a činnost veřejné správy totiž odvisí od zákonného podkladu.

1.4. Rozvoj občanské společnosti

Jádro občanské společnosti tvoří nestátní neziskové organizace, které začaly vznikat rychle po roce 1990 z iniciativy občanů a nezávisle na státu. Zatímco v roce 1990 bylo již registrováno asi 2.500 neziskových organizací, k 31. červenci 1998 evidoval Český statistický úřad 36.380 občanských sdružení, 5.241 nadací, 169 účelových zařízení církví a 138 obecně prospěšných společností. Tyto organizační typy v současné době považují struktury neziskového sektoru za svoji součást.
Státní moc plní ve vztahu k organizacím občanské společnosti dvě hlavní úlohy:
a) vytváří pro jejich existenci a činnost právní rámec,
b) plní úlohu jednoho z finančních zdrojů, a to buď ve formě podpory jejich rozvoje nebo nákupu jejich služeb.
Monitorováním účinnosti státní politiky a rozvoje organizací občanské společnosti se zabývá Rada pro nestátní neziskové organizace, která je poradním orgánem vlády.
Pozitivní kroky v oblasti státní politiky vůči neziskovému sektoru byly učiněny především v roce 1992 několika opatřeními. Šlo o přijetí zákona č. 83/1992 Sb., o sdružování občanů, který po dlouhé době umožnil svobodné naplňování práva na sdružování. Dále byl založen Nadační investiční fond, pro který bylo určeno 1% z druhé vlny kupónové privatizace a jehož smyslem bylo posloužit jako jednorázová finanční pomoc pro obnovující se nadační činnost. V roce 1992 byla také založena vládní Rada pro nadace, která měla proces rozdělení akcií Nadačního investičního fondu připravit. Počínaje rokem 1993 však nebyla politická vůle tento úkol splnit, Rada pro nadace byla fakticky nečinná a svoji činnost obnovila až začátkem roku 1997.
Také vznik dalších zákonů, potřebných pro dotvoření právního prostoru, v letech 1993 - 1997 ustal a právní stav příliš zaostal za vlastním vývojem neziskového sektoru, který se proto dnes jeví jako málo transparentní.
Již zmíněný zákon č. 83/1990 Sb., o sdružování občanů, přinesl základní organizační formu občanské společnosti v podobě občanského sdružení. Zákon však má dodnes podobu pouhé registrační normy a nepřináší téměř žádné povinnosti a omezení pro činnost občanských sdružení. Další právní norma o obecně prospěšných společnostech na sebe nechala příliš dlouho čekat, a proto se z občanských sdružení vyvinul subjekt, který slouží nejen ke sdružování občanů, ale je velmi výhodný pro různé druhy podnikání, a to nejen ve smyslu poskytování neziskových služeb. K oblibě zakládání občanských sdružení přispělo i to, že státní dotační politika pod vlivem Zásad financování občanských sdružení ze státního rozpočtu, přijatých usnesením vlády č. 663/1992 a doplněných usnesením vlády č. 223/1993, se od roku 1992 až do současnosti orientuje na tento organizační typ.
Teprve v roce 1995 zákon č. 248/1995 Sb., o obecně prospěšných společnostech, konečně přinesl možnost založit organizační typ, který je určen k poskytování neziskových služeb a jeho základním způsobem financování by měly být vlastní příjmy. Obecně prospěšné společnosti však stále vznikají zřídka. Zřizovatelé raději zakládají obchodní společnosti (pokud lze očekávat zisk) nebo občanská sdružení, která nemají žádná omezení v oblasti podnikání.
Srovnatelná situace vznikla v důsledku dlouho chybějící vhodné právní úpravy v oblasti nadační činnosti. V roce 1992 byla nadační činnost umožněna novelou Občanského zákoníku, a to několika málo velmi liberálními ustanoveními. Tato chudá úprava dovolila, aby se nadace vyvinuly nikoliv do podoby finančních zdrojů v neziskových oblastech, ale aby vznikly doslova stovky nadací, které se po řadu let chovaly stejně jako občanská sdružení. Přemíru pseudonadačních subjektů, většinou zcela bez majetku, také vyvolalo očekávání rozdělení akcií z portfolia Nadačního investičního fondu, které bylo nakonec odloženo o sedm let.
Změnu konečně přineslo až přijetí zákona č. 227/1997 Sb., o nadacích a nadačních fondech, který je účinný od 1. ledna 1998. Zákon v současné době dokončuje "pročištění" nadačního prostoru, protože stávající nadace musely do 31. prosince 1998 požádat o zápis do nadačního rejstříku a současně splnit příslušné podmínky. Lze očekávat, že po dokončení povinné transformace nezbyde více než zhruba 300 nadací a nadačních fondů a tato oblast bude konečně zcela transparentní.
Také státní dotační politika se vůči organizacím občanské společnosti profilovala pod vlivem Zásad poskytování dotací občanským sdružení ze státního rozpočtu již v roce 1992/1993 a potom ustrnula v této podobě. Přestože jsou ročně rozdělovány nemalé finanční prostředky (v roce 1998 to bylo 1,9 miliardy Kč), nikdy nebyla provedena mezirezortní analýza jejich vynakládání a efektivity. Poskytování státních dotací je málo transparentní. Dotace jsou přidělovány více než 11 ministerstvy při akcentování pouze resortního přístupu, chybí celostátní filozofie, priority a vzájemná informovanost.
Změny v oblasti nečinnosti státu ve vztahu k občanské společnosti a jejím organizacím se datují počátkem roku 1997. Svoji činnost obnovila vládní Rada pro nadace a bylo připraveno rozdělení Nadačního investičního fondu v první etapě ve výši 500 mil. Kč. Návrh konkrétního rozdělení mezi transformované nadace bude vládě předložen do konce dubna 1999. V roce 1998 vláda změnila statut tohoto poradního orgánu a Rada pro nadace byla transformována na Radu vlády pro nestátní neziskové organizace s kompetencí na celý neziskový sektor.
Jako potřebné se v současné době jeví dopracovat zákony a přijmout politická opatření, která změní podobu občanských sdružení a s tím související dotační politiku státu. Očekává se rozdělení Nadačního investičního fondu, a to nejen v první ale i v druhé etapě, pro kterou je připraveno 1,2 miliardy Kč. Podobu neziskového sektoru a občanské společnosti jistě změní i dlouho očekávaná transformace rozpočtových a příspěvkových organizací.

Oddíl 2
Oblast zahraniční politiky, obrany, vnitřní bezpečnosti, zpravodajských služeb a ochrany utajovaných skutečností
Je přirozené, že v oblasti resortů zahraničních věcí, obrany, vnitra, ale i tajných služeb došlo po listopadu 1989 ke změnám vpravdě revolučním. Postoj k otázce lidských práv vlivem změny režimů, členství ČSFR a posléze České republiky v Radě Evropy a v té souvislosti přijetí celé řady závazků doznal výrazného obratu.

2.1. Zahraniční politika

Úvod - období základních změn v československé zahraniční politice po roce 1989
Česká republika, jako středoevropský stát menší velikosti, je spojena s mezinárodním prostředím velmi intenzívně. Její postavení a prosperita je podmíněna především celoevropskou bezpečností a dobrými vztahy se sousedními státy.
Po roce 1989 zanikl bipolární politický systém založený na konfrontaci dvou supervelmocí - USA a SSSR, čímž došlo v Evropě k zásadním politickým změnám na které tehdejší československá zahraniční politika bezprostředně reagovala a stala se aktivním účastníkem těchto změn. Nové vedení československého státu po roce 1989 se přitom snažilo navazovat na demokratické tradice předválečného Československa. Pro Československo mělo také zásadní význam, že sousední státy se staly kooperujícími partnery.
Zahraniční politika ČSFR v letech 1990 - 1992
Hlavním cílem nové československé vlády bylo zbavit se závislosti na SSSR a pod heslem "Zpět do Evropy" se začleňovat postupně do evropských politických, hospodářských a bezpečnostních struktur. Již v únoru 1990 byla v Moskvě prezidentem republiky podepsána smlouva o odchodu sovětských vojsk z Československa, podle níž byla vojska definitivně stažena z československého území v červnu 1991.
Po roce 1989 nebyla vypracována ucelená koncepce československé zahraniční politiky. Základní směr však byl jasný. Konkrétní kroky prezidenta republiky a vlády směřovaly k posílení mezinárodní pozice Československa, které se velmi aktivně zapojovalo do jednání o vytváření nového systému vztahů po studené válce. Nicméně absence koncepce a stále zřetelnější prosazování konkrétních zájmů obou republik v politice federace a v některých případech i nedostatečná koordinace mezi jednotlivými ústavními činiteli celkové působení Československa oslabovaly.
V období po roce 1990 zaznamenala československá zahraniční politika řadu úspěchů. V únoru 1991 se Československo stalo členským státem Rady Evropy a v prosinci 1991 uzavřelo Evropskou asociační dohodu s Evropskými společenstvími. Aktivně se podílelo na rozvíjení helsinského procesu a na jeho institucionalizaci. Navázalo kooperativní styky se Severoatlantickou aliancí a Západoevropskou unií. V prosinci 1991 se stalo členským státem Severoatlantické rady pro spolupráci (NACC).
Československo věnovalo značnou pozornost středoevropské spolupráci v rámci tzv. visegrádské skupiny a stalo se členským státem tzv. Hexagonály (pozdější Středoevropské iniciativy). Aktivně vystupovalo v mezinárodních organizacích, zejména v Organizaci spojených národů. Zapojilo se do nejvýznamnějších finančních a měnových organizací - Mezinárodního měnového fondu a Světové banky a nově vytvořené Evropské banky pro hospodářskou spolupráci a rozvoj. Navázalo dialog s Organizací pro hospodářskou spolupráci a rozvoj (OECD).
ČSFR úspěšně realizovala svůj záměr vytvářet systém tzv. velkých dvoustranných smluv. V letech 1991-1992 uzavřelo "velké smlouvy" s Francií, Itálií, Polskem a Španělskem. Podpisem Společné deklarace mezi ČSFR a USA byla založena bilaterální transatlantická dimenze. Významným tématem bylo nové uspořádání vztahů se sjednoceným Německem, se kterým byla po dlouhém jednání 27. února 1992 podepsána smlouva o dobrém sousedství a přátelské spolupráci, která pak byla ještě téhož roku oboustranně ratifikována.
Úspěšná zahraničněpolitická aktivita ČSFR však byla v letech 1991-1992 stále více komplikována prohlubujícími se spory o model česko - slovenského soužití ve společném státě a rovněž spory o delimitaci zahraničněpolitických kompetencí obou republik a federální vlády. K zásadnímu zvratu pak došlo po parlamentních volbách v červnu 1992, kdy tento dialog nabyl podoby jednání o rozdělení ČSFR.
Většina české veřejnosti a velká část veřejnosti slovenské vnímala tento vývoj jako zklamání a promarnění šance navázat na mezinárodní renomé předválečného demokratického Československa a využít tak možnosti, které se Československu otevřely po roce 1989. Mezinárodní společenství sledovalo vývoj v ČSFR s obavami, neboť k němu docházelo v době, kdy se nebezpečně rozrůstal ozbrojený konflikt v bývalé Jugoslávii.
Po parlamentních volbách v červnu 1992 se Federální shromáždění soustředilo převážně na otázky související s rozdělením Československa. Budoucí spolupráce dvou samostatných následnických států byla předmětem jednání vlád a národních rad obou republik - České republiky a Slovenské republiky, která vyústila v podepsání řady dvoustranných smluv, upravujících vzájemné vztahy obou států po dělení Československa.
Celkově bylo ve druhé polovině roku 1992 mezi oběma státy uzavřeno 30 smluv, mezi nimi smlouvy zásadního významu jako smlouva o dobrém sousedství, přátelských vztazích a spolupráci, smlouva o vytvoření celní unie, smlouva o způsobu vypořádání vztahů vyplývajících z rozdělení Československé armády. Z viny vlád, které se v obou republikách dostaly k moci po volbách v roce 1992 nebyla celá řada smluv plněna. Jde zejména o základní smlouvu o dobrém sousedství, přátelských vztazích a spolupráci.
Česká vláda, podobně jako vláda slovenská, zřídila již po parlamentních volbách v červnu 1992 ministerstvo mezinárodních vztahů, které začalo zpracovávat koncepci zahraniční politiky České republiky. Poslední federální ministr zahraničních věcí zabezpečoval již převážně rozdělení zahraniční politické exekutivy a majetku resortu.
Rozdělení ČSFR a vznik České republiky
Česká republika vznikla jako samostatný stát 1. ledna 1993. Rozdělení československé federace proběhlo vcelku bezproblémově a spořádaně. Vzájemnou dohodou mezi vládami ČR a SR se podařilo vyřešit většinu hlavních otázek spojených s rozdělením společného státu, což mezinárodní veřejnost přijala s uspokojením.
V oblasti zahraniční politiky bylo prvním úkolem České republiky vybudování vlastní zahraniční služby. Jejím základem se stalo vedení Ministerstva mezinárodních vztahů ČR, k němuž přešlo k 1. lednu 1993 1.546 pracovníků bývalého Federálního ministerstva zahraničních věcí.
Prvními náročnými úkoly ministerstva zahraničních věcí ČR bylo stanovení sítě zastupitelských úřadů v zahraničí a zajištění sukcese ČR do mezinárodních smluv uzavřených Československem. Jednalo se celkem asi o 2.000 bilaterálních a 800 multilaterálních smluv.
Zahraniční politika České republiky v letech 1993 - 1997
Při svém vzniku byla Česká republika vnímána jako nejúspěšnější nová středoevropská demokracie. Bylo to podmíněno stupněm společenského rozvoje České republiky, nízkou zadlužeností a programem komplexní transformace společnosti. Česká zahraniční politika mohla navázat na zahraniční politiku předchozí československé federace, která si po roce 1989 získala dobré renomé umocňované osobností prezidenta Václava Havla a spořádaným rozdělením státu. Této možnosti však nebylo dostatečně využito.
Česká koaliční vláda přistoupila k formulaci zahraničně politické koncepce. První její verzi vypracovalo ministerstvo mezinárodních vztahů České vlády. Po vytvoření ministerstva zahraničních věcí byla koncepce dopracována a ministr zahraničních věcí ji předložil v Poslanecké sněmovně Parlamentu České republiky dne 21. dubna 1993. Pro českou zahraniční politiku definoval tyto hlavní cíle:
- vyvážené a bezkonfliktní vztahy se sousedy a s Maďarskem;
- vytváření podmínek pro budoucí členství ČR v Evropském společenství, NATO a ZEU a za tím účelem prohlubování vztahů s USA a zeměmi ES a EFTA;
- udržování styků se zeměmi postkomunistického světa, vyhledávání možností ekonomické spolupráce s nimi a přispívání k jejich celkové stabilizaci.
Jedním z prvních zahraničněpolitických úkolů české vlády bylo začlenění České republiky do mezinárodních organizací. V KBSE, MMF a v NACC se stala ČR členským státem od prvního dne své existence. Valné shromáždění OSN přijalo ČR jako nový členský stát 19. ledna 1993 a během dalších měsíců bylo dojednáno členství ČR v dalších organizacích (GATT, SEI aj.), jichž bylo Československo předtím členem. Česká republika se stala 30. června 1993 členským státem Rady Evropy, avšak její význam ve své politice dosti neocenila. Dohoda ČR s Evropskými společenstvími však musela být nově dojednána a k jejímu podpisu došlo až 4. října 1993. Zároveň Česká vláda vedla jednání se Slovenskou republikou o dokončení rozdělení (včetně oddělení měn).
Česká zahraniční politika v hlavních směrech navázala na politiku předchozí československé vlády. Velké úsilí vynaložila, aby dosáhla vstupu ČR do Severoatlantické aliance. Rozhodnutí na madridském summitu NATO v květnu 1997, podle něhož byla ČR spolu s Polskem a Maďarskem zařazena do první skupiny přijímaných nových členských států, bylo úspěchem české politiky.
Česká republika pokračovala v politice směřující k začlenění do Evropské unie. V lednu 1996 podala oficiální žádost o členství v Evropské unii. Nesporným úspěchem české politiky bylo, že Evropská unie zařadila v roce 1997 Českou republiku do první skupiny uchazečských států o členství v této organizaci. Oproti předchozímu období však byla česká evropská politika provázena častými eurokritickými signály, zejména ze strany tehdejšího českého premiéra. Nebyla též doceněna náročnost přípravy České republiky na vstup do Unie.
Pokud jde o sousední státy, zahraniční politika ČR se koncentrovala především na česko - německé vztahy, což vedlo k podepsání česko - německé deklarace o vzájemných vztazích a jejich budoucím rozvoji (21. 1. 1997), k výměně nót o česko - německém fondu a Diskusním fóru (29. 12. 1997) a dokumentu o personálním složení příslušných grémií (26. 1. 1998). Ve vztazích česko - slovenských nedošlo k významnějšímu pokroku ani k řešení otevřených otázek vzniklých rozdělením československé federace.
Ke znatelným posunům a změnám oproti obsahu a stylu zahraniční politiky předchozí československé vlády došlo v několika oblastech:
- došlo k posílení zájmu o mezinárodní organizace ekonomického charakteru (MMF, WTO). V listopadu 1995 vstoupila ČR jako plnoprávný členský stát do OECD;
- radikálně byla omezena podpora zastupitelských úřadů ČR vnějším ekonomickým vztahům. Byla prosazována teze, že ekonomika nepotřebuje podporu státu a lépe si pomůže sama;
- došlo k ústupu od středoevropské politické spolupráce, jejímž symbolem byla Visegrádská deklarace (1991), a k přenesení důrazu na ekonomické aspekty spolupráce, zejména v rámci Středoevropské dohody o volném obchodu (CEFTA);
- byla oslabena pozornost k aspektům lidských práv v mezinárodních vztazích;
- byla oslabena politická aktivita ČR v některých mezinárodních organizacích, zejména v KBSE-OBSE a v Radě Evropy;
- bylo zanedbáno rozvíjení bilaterálních vztahů s Polskem a Maďarskem;
- ošlo k oslabení politického dialogu i ekonomických aktivit ČR ve vztahu k Ruské federaci a ve vztahu k zemím SNS;
- poklesl zájem ČR o rozvojové země v Asii, Africe a Latinské Americe.
V praktickém provádění zahraniční politiky se projevovala zřetelně nedostatečná koordinace mezi MZV, Kanceláří prezidenta republiky, Úřadem vlády ČR a Parlamentem ČR a potíže působilo i pnutí uvnitř vládní koalice.
Nedostatečnou pozornost věnovalo ministerstvo zahraničních věcí koncepční práci a soustřeďovalo se převážně na operativní činnost. Nedostatkem bylo též opomíjení konsensu se stranami demokratické opozice v Parlamentu ČR v hlavních otázkách zahraniční politiky.
Poslanecká sněmovna se zahraniční politikou po projednání koncepce zahraniční politiky v dubnu 1993 jako zvláštním tématem již nezabývala. Ministerstvo zahraničních věcí nepředkládalo Parlamentu zprávy o své činnosti.
V oblasti zahraniční politiky koaliční konzervativní vláda ignorovala potřebu aktivní podpory ze strany české veřejnosti. Z toho vyplynulo opomíjení aktivní informační práce, kromě jiného i při zdůvodňování a vysvětlování nutnosti vstupu ČR do NATO a EU. Vláda podcenila i potřebu mít stálou základnu pro komunikaci s významnými státy. Delší dobu nebylo obsazeno místo velvyslance v SRN.
Ke zlepšení pozice ČR nepřispělo ani odstoupení ministra zahraničních věcí v době, kdy probíhala rozhodující jednání o přijetí ČR do Severoatlantické aliance (říjen 1997).
Zahraniční politika přechodné vlády (1997-1998)
V krátkém období přechodné vlády (prosinec 1997 - červen 1998) nabrala česká zahraniční politika poněkud racionálnější směr, došlo k některým důležitým korekcím.
Vztah k EU byl zbaven eurokritické rétoriky, znejisťující evropské partnery a zaměřil se na praktickou stránku jednání o vstupu do Unie a na přípravu země na budoucí členství. Významné kroky byly podniknuty k začlenění ČR do NATO. Na bilaterální úrovni byly rozvinuty vztahy zejména s Polskem a Maďarskem, které se začaly zlepšovat již ke konci působení koaliční vlády. Otevírala se cesta ke korekturám dalších nedostatků a celkový styl práce v zahraniční politice se stal věcnější a otevřenější. Větší pozornost byla věnována konsensuálnímu pojetí zahraniční politiky. Ve vztazích se Slovenskem však nedošlo k žádnému pokroku.
Personální složení české zahraniční služby
Po roce 1989 došlo ve federální zahraniční službě k významným personálním změnám. Do konce roku 1991 odešlo z FMZV kolem 700 pracovníků a kolem 520 pracovníků bylo nově přijato. Bylo jmenováno 53 nových velvyslanců. Téměř všichni ředitelé odborů byli vyměněni.
Personální změny v zahraniční službě pokračovaly po vytvoření samostatné České republiky. V souvislosti s rozdělením ČSFR přešlo do nově vytvořeného MZV ČR 1.546 pracovníků (83 % personálního stavu bývalého FMZV). Bezprostředně po vzniku samostatné ČR opustilo MZV ČR cca 120 pracovníků bývalého FMZV a bylo přijato cca 150 nových pracovníků (vesměs z někdejšího Ministerstva mezinárodních vztahů ČR).
Za období od roku 1993 do poloviny roku 1998 odešlo z MZV ČR celkem 1.308 pracovníků, nově přijato bylo ve stejném období celkem 1.514 pracovníků.
Velký pohyb pracovníků vyžaduje věnovat patřičnou pozornost odborné přípravě a kvalifikačnímu růstu pracovníků zahraniční služby. Opatření v tomto směru byla provedena dosti pozdě. Diplomatická akademie, kterou absolvuje v letošním ročníku 17 frekventantů (v loňském ročníku 12 osob), byla vytvořena teprve v roce 1997. MZV se v současné době snaží posilovat odbornost svých zaměstnanců.
V současné době (k 22. 10. 1998) má MZV ČR celkem 1.898 systemizovaných míst. Z tohoto počtu je celkem 725 míst diplomatických (346 v ústředí a 379 na ZÚ) a 1.173 nediplomatických pracovníků (379 v ústředí a 794 na ZÚ v zahraničí).
Struktura českých zastupitelských úřadů
Po vzniku České republiky rozhodlo ministerstvo zahraničních věcí převzít celkem 96 zastupitelských úřadů v zahraničí, z toho 81 velvyslanectví, 1 pobočku velvyslanectví, 8 generálních konzulátů, 5 stálých misí a 1 stálou delegaci.
V současné době reprezentuje ČR ve světě 112 zastupitelských úřadů, z toho 84 velvyslanectví, 2 pobočky velvyslanectví, 18 generálních konzulátů, 6 stálých misí, 1 mise a 1 ekonomická a kulturní kancelář.
Legislativní úprava zahraniční služby
Po roce 1989 nebyl vypracován zákon o zahraniční službě ani resortní kariérní řády pro diplomatické a konzulární pracovníky a pro administrativní a technické pracovníky. Tato skutečnost se nepříznivě projevovala a dosud projevuje na stabilitě i profesionální úrovni zahraniční služby.
Závěry
Základními kontinuitními prvky zahraniční politiky by měly být tři hlavní priority:
- dokončení procesu vstupu ČR do Severoatlantické aliance a provedení potřebných organizačních a technických změn, které z členství v NATO vyplývají;
- jednání o vstupu ČR do Evropské unie s výhledem plnoprávného členství v Unii v rozmezí let 2002-2005, všestranná příprava všech oblastí života země na členství v EU;
- rozvíjení a zkvalitňování dobrých a stabilních vztahů se sousedními státy s důrazem na potřebu zlepšení vztahů s Německem.
Oproti období 1993-1997 by novými prvky měly být zejména:
- posílení multilaterální dimenze české zahraniční politiky včetně aktivnějšího přístupu k OBSE, Radě Evropy, OECD a dalším mezinárodním organizacím;
- rozvíjení všestranné spolupráce ve střední Evropě, obnovení spolupráce v rámci visegrádské skupiny. Se Slovenskem udržování nadstandartních vztahů ;
- prohloubení politických i hospodářských vztahů se Spojenými státy a Kanadou;
- posílení vztahů s významnými evropskými státy (Francií, Velkou Británií, Itálií, Ruskou federací);
- posílení vztahů s menšími evropskými zeměmi (zejména zeměmi Beneluxu a se severskými zeměmi);
- obnovení a posílení některých tradičních vztahů, zvláště hospodářských, se zeměmi mimo evropský kontinent;
- výrazná podporu vnějších ekonomických vztahů ČR;
- zkvalitnění informační práce s českou a zahraniční veřejností;
- docenění faktoru etiky a lidských práv v mezinárodní politice.

2.2. Obrana

Ozbrojené síly, především však armáda, sehrály při událostech v listopadu 1989 významnou roli. Objektivně prokázaný neutrální a následně v krátké době loajální postoj většiny příslušníků armády k demokratické proměně eliminoval hrozbu, kterou v dané situaci představovaly další mocenské složky státu. Postoj armády rozhodl, že nově vznikající demokratické hnutí bylo ochráněno proti možným pokusům o násilné potlačení demokratické přeměny společnosti. Ozbrojené síly, zejména armáda, tak nepřímo svým postojem poskytly ochranu tlaku lidového protestu a podstatně přispěly k nenásilnému pokračování společenských přeměn.
Výsledný postoj armády v dané době vycházel z historických kořenů. Československá armáda měla na rozdíl od jiných armád bývalé Varšavské smlouvy své historické tradice, na základě kterých byla armáda totalitního státu bez větších problémů transformována do armády demokratické. Pozitivní vztah vojáků k demokratickému myšlení a cítění se nepodařilo v celém jejím vývoji potlačit. Od poloviny osmdesátých let lze zaznamenat i značnou politickou diferenciaci armády, ke které docházelo právě v důsledku jejího negativního vnímání společenského vývoje.
Události v resortu obrany lze od počátku roku 1990 rozdělit do tří základních etap:
Vývoj v letech 1990 - 1992
Charakteristickým rysem tohoto období je proces demokratizace armády, od její apolitičnosti, loajality až k položení základů civilního řízení a kontroly armády a přípravy jejího rozdělení. Až do rozpadu Československa vláda a Parlament vytvořily základní podmínky pro úspěšné fungování resortu obrany ( Vojenská obranná doktrína, Rada obrany státu, základní legislativa).
V ministerstvu obrany byla vybudována základna pro strategické rozhodování o bezpečnostní politice, která se dříve připravovala v Moskvě. Byl rozpuštěn mohutný politický aparát a propuštěni zkompromitovaní vojáci z povolání.
Objektivním podnětem pro další strategické rozhodování bylo přijetí Smlouvy o konvenčních ozbrojených silách v Evropě v roce 1990.
Nejzávažnějším strategickým rozhodnutím bylo vystoupení ČR z Varšavské smlouvy (31. března 1991 rozpuštění vojenských struktur, 1. července 1991 oficiální rozpuštění) spojené s odchodem sovětských vojsk z území republiky.
Strategický význam mělo přijetí "Vojenské doktríny ČSFR" 20. března 1991, která konstatovala, že republika nemá žádného konkrétního nepřítele, což vedlo ke změně armády z útočné na obrannou.
"Koncepce výstavby Čs. armády po roce 1990", schválená Radou obrany státu v listopadu 1990, byla zpracována s ohledem na objektivní potřebu přizpůsobit v krátké době rozsah, strukturu a rozmístění vojsk vývoji vnitřní politické situace, nové orientaci zahraniční politiky ČSFR a měnícím se vojenskopolitickým poměrům v Evropě.
Tvorbu této "Koncepce výstavby..." negativně ovlivnil fakt, že nebylo k dispozici ucelené teoretické zázemí, které je nezbytné pro vypracování komplexního, dostatečně perspektivního modelu armády. Jednalo se především o komplexní bezpečnostní strategii obrany státu a koncepci operačního použití armády při obraně země. Víceméně tak byla přejímána a transformována dřívější východiska bývalé Varšavské smlouvy.
Přesto byly v letech 1990-1992 v armádě provedeny zásadní změny ve strukturách velení a řízení, byly zrušeny útvary a svazky frontového kompletu, reorganizovány vševojskové divize snížením počtů osob, výzbroje a techniky a armáda byla rovnoměrně rozmístěna po celém teritoriu ČSFR. Nebyla však zahájena zásadní restrukturalizace ozbrojených sil. V podmínkách armády většinou šlo jen o snížení počtů některých vybraných součástí.
Rozdělení federální armády a vznik AČR
Rozdělení federální armády v době rozdělení státu v poměru 2:1 bylo velením koncepčně dobře připraveno a v praxi realizováno. Přesuny výzbroje, techniky a materiálu byly zahájeny k 1.11.1992 a ukončeny 30.10.1993. Celkem bylo oboustranně přesunuto téměř 14 000 kusů techniky a více než 73 500 tun materiálu všeho druhu. Úkoly tohoto období byly splněny dobře a zejména armáda přispěla k tomu, že dělení bývalé federace proběhlo hladce.
Vývoj v letech 1993 - 1997
Výchozí podmínky při zrodu Armády ČR byly pro její další rozvoj celkem dobré. Došlo ovšem k některým překvapujícím krokům, které vážně oslabovaly armádu a tudíž i obranu a bezpečnost země. Po vzniku České republiky byla situace naprosto jiná. Nová Ústava ČR bezpečnost a obranu neřešila. Ústavní zákon o bezpečnosti ČR, který umožnil ustanovit Bezpečnostní radu státu, byl přijat teprve po pěti letech.
Došlo ke zrušení či nepromyšlené reorganizaci institucí a zařízení vytvářejících strategické a sociální zázemí a tím byla vážně narušena analytická podpora rozhodování.
V činnosti začala převažovat rutinní praxe, přestalo pracovat kolegium ministra, zvýšila se politizace resortu. Resort obrany nebyl schopen kvalitně predikovat rozvojové programy a proto se exekutiva upnula k jedinému cíli - brzký vstup do NATO, který měl být všelékem.
Snaha o vstup do Aliance se pozitivně projevila v naší účasti v Partnerství pro mír.
Realizací "Koncepce výstavby Armády ČR do roku 1996" byla v letech 1993 - 1996 uskutečněna z organizačního a technického hlediska obtížná transformace. Bylo dosaženo zefektivnění struktury AČR přechodem na třístupňový systém velení a brigádní organizační strukturu. Pokračovala redislokace s cílem rovnoměrnějšího rozmístění vojsk po celém území státu. Mírové počty vojáků se snížily na 65 000 (oproti limitu danému Smlouvou o KOSE 93.333 osob). Počty bojové techniky klesly na úroveň limitů stanovených Smlouvou o KOSE - 957 tanků, 1367 BOV, 767 dělostřeleckých systémů. U prostředků vzdušných sil (limity KOSE 230 bojových letounů a 50 bitevních vrtulníků) byly počty výrazně sníženy. Skutečný stav byl 161 bojových letounů a 36 bitevních vrtulníků. To vytvořilo základy pro další budování AČR.
V rámci transformace v letech 1993 - 1996 nebyly vyřešeny tyto problémy: nedostatečné finanční zabezpečení, absence politického zadání úkolů pro obranu státu a legislativní zajištění, komplexní zabezpečení vojáků z povolání, zastaralost techniky a výzbroje a problémy s udržováním, skladováním a likvidací přebytečného materiálu.
V tomto období byly přijaty dva významné strategické koncepční dokumenty: Vojenská strategie ČR (1994) a Národní obranná strategie (1997).
Resort obrany prošel v hodnoceném období obtížnou cestu rozhodujících změn, jejichž bilance je obsažena v "Analýze resortu obrany 1989 - 1998". Tato hluboká resortní proměna se neobešla bez závažných chyb a nedostatků, a to jak ze strany vrcholových orgánů státu, tak v resortu obrany.
Civilní ochrana ČR
Úkoly civilní ochrany jsou definovány v článku č. 61 Dodatkového protokolu k Ženevským úmluvám z 12. srpna 1949, o ochraně obětí mezinárodních ozbrojených konfliktů (protokol I), přijatého v Ženevě dne 8. června 1977 a publikovaného sdělením Federálního ministerstva zahraničních věcí č. 168/1991 Sb. Česká republika je od svého vzniku na základě ústavního zákona č. 4/1993 Sb., o opatřeních souvisejících se zánikem České a Slovenské Federativní Republiky, tímto dodatkovým protokolem vázána.
Tento mezinárodní závazek však Česká republika, jako jeden z mála evropských států, nemá přenesen do svého právního řádu a nemá tak vytvořeny právní podmínky pro výkon státní správy a pro fungování této oblasti.
Ministerstvo obrany vědomo si své povinnosti ústředního orgánu státní správy pro civilní ochranu, připravovalo právní úpravu civilní ochrany již od roku 1990. V současné době je připravována další právní úprava a převod výkonu státní správy ve věcech civilní ochrany z působnosti Ministerstva obrany do působnosti Ministerstva vnitra.
Do dnešního dne nebyl schválen zákon o integrovaném záchranném systému (v gesci MV), což se odrazilo ve všech oblastech státní správy včetně rezortu obrany. Zákon o komplexním záchranném systému v paragrafovaném znění však byl zpracován již v roce 1992 institutem pro strategická studia MO ČSFR a předložen vládě.
Příčiny uvedeného stavu
a) oblast společenská a politická
Absence politické vůle poskytnout resortu obrany adekvátní postavení v systému státní správy.
Resorty zahraničí, obrany a vnitra jsou v západních demokratických zemích zpravidla řazeny mezi prioritní. To vytváří předpoklady pro kontinuitu jejich rozvoje. V ČR se toto pojetí neprosadilo.
Dobrá pozice obrany a armády ve společnosti není věcí samozřejmou. Musí vyrůstat z objektivního informování veřejnosti o procesech, které v této oblasti probíhají. Kromě významné role médií jsou mimořádně důležité veřejně projevované postoje politických elit, zejména členů vlády a poslanců Parlamentu ČR, a v konečném důsledku promítnutí těchto postojů do průchodnosti koncepčních dokumentů a zákonů při projednávání na vládní a parlamentní úrovni. Ve sledovaném období jednoznačně převažovala negativní stanoviska politické reprezentace, někdy i v případě ministrů obrany.
To vše přispělo ke zpomalení procesu integrace armády do tvořící se demokratické společnosti, zbrzdilo utváření skutečně kompetentních orgánů civilního řízení a kontroly ozbrojených sil a negativně ovlivnilo celkový proces transformace armády.
Nepochopení významu politické koncepce jako zadání pro ozbrojené síly
Obrat v přístupu vlády z července 1996 má především vnější konsekvence: přiblížení možnosti přijetí ČR do NATO vedlo k akceptaci požadavků resortu v rovině programového prohlášení vlády, v realizační rovině zůstaly však dále nesplněny.
Politická reprezentace nepochopila do důsledků, že pro NATO jako politicko vojenskou organizaci je v případě kandidátů na přijetí rozhodujícím předpokladem sdílení společných hodnot, že členy této organizace se stávají demokratické státy a nikoliv jen jejich ozbrojené síly. Vedle reálného sdílení společných hodnot nabývá na významu i deklarování politicko vojenských priorit jak dovnitř státu, tak i pro mezinárodní veřejnost.
Nedostatečná akceschopnost vrcholných rozhodovacích úrovní (vládní a parlamentní) při projednávání koncepčních a legislativních materiálů je varující zejména v souvislosti s požadavky na termíny zpracovávání plánovacích dokumentů Aliance v jednotlivých členských zemích.
Uvedené skutečnosti vedly, po neuvážené destrukci vrcholových orgánů řízení obrany státu, ke snížení schopnosti českého státu naplňovat politická zadání Aliance: neexistence Rady obrany státu a zakonzervování nevyhovující branné legislativy, pomalu se prosazující meziresortní kooperace v záležitostech obrany státu (zejména MZV - MO), dočasné omezení spolupráce s ostatními do NATO přizvanými státy.
b) oblast hospodářská a finanční
Kapitola MO státního rozpočtu
Vývoj rozpočtové kapitoly MO byl poznamenán nekoncepčností a někdy i nekompetentností. Do ekonomického kontextu obrany nebyly důsledně promítnuty reálné změny vlastnických vztahů, politická rozhodnutí o zahraničních aktivitách AČR byla realizována ad hoc bez systémových opatření, tzn. i bez řádného ekonomického zabezpečení.
Nebyla respektována skutečnost, že transformační procesy vedoucí k menší a levnější armádě vyžadují v počáteční fázi jejich realizace navýšení finančních prostředků.
Usnesením vlády č. 179 ze dne 26. března 1997 bylo ministerstvu obrany uloženo nakoupit 72 kusů letounu L-159, což omezuje prostředky na jiné investice nutné pro AČR do roku 2003 (např. v letech 2000-2001 je více než 90% prostředků na investice plánováno na nákup těchto letadel, a to ještě bez munice).
I když lze konstatovat, že kvantitativní úlohy transformace armády byly splněny, zásadní disproporce mezi potřebami armády a možnostmi disponibilních zdrojů vymezenými státním rozpočtem, přetrvala.
Hospodářské zajištění obrany
Nový společenský a politický systém vedl k zásadní změně v názorech na zabezpečení obranyschopnosti státu, která se stala druhořadou zejména pro nejvyšší státní činitele. To, mj., vedlo k překotné, často politicky motivované likvidaci celé řady opatření, která mohla být novým obranným systémem využita.
Přijetí Listiny základních práv a svobod vedlo k legislativnímu vakuu v právním zabezpečení problematiky hospodářské mobilizace, přičemž přetrvávala absence politické vůle pro přijetí nové legislativy.
Po rozpadu systému direktivních hospodářsko - mobilizačních příprav a systému rozpočtového plánu se předpokládal přechod na samostatné zabezpečení obranných potřeb s orientací pouze na tuzemské dodavatele, který je - při absenci potřebné legislativy - prakticky i právně fiktivní.
c) oblast práce resortu
Nedostatky v organizační práci resortu obrany
Příliš častá obměna a politizace vrcholového managementu resortu obrany (8 ministrů obrany za 9 let) nepřispěla k prosazení systematičnosti a kontinuity v koncepční práci ani k přijímání kvalitních organizačních rozhodnutí: postupná likvidace teoretických pracovišť, permanentní reorganizace koncepčních složek v podstatě znemožňující jak týmovou a perspektivní práci, tak i utváření vazeb a prosazování součinnosti s ostatními resorty. Konečným důsledkem je nedostatečně rychle a kompetentně se prosazující úloha civilně správní části resortu jako prvku řízení a civilní kontroly ozbrojených sil.
Špatná komunikace mezi civilně správní částí MO a Generálním štábem plynoucí z neustálých vnitroresortních reorganizací a zbytečné rivality obou složek vede k tomu, že projekce potřeb armády do základních koncepčních dokumentů není dokonalá.
Podcenění významu vnitřní kontroly, přecenění možností kontrolní činnosti velitelů v procesu řízení a popření významu stálých orgánů primární věcné kontroly při permanentní reorganizaci.
Tyto chyby v práci resortu, spolu s nepříliš ofenzívním působením Ministerstva obrany navenek vedly mimo jiné k tomu, že se dosud nepodařilo prosadit v politickém spektru ani ve veřejnosti skutečný význam obrany státu.
Nedostatky v personální práci
Podcenění významu personální práce, která se za celé období nestala rozhodující prioritou.
Problematickým krokem první fáze rekonstrukce armády bylo rozhodnutí o provedení atestací. Ukázalo se, že personální přestavbu armády nelze řešit pouze jednorázovým atestováním velitelského sboru. Tím lze pouze odstranit nejpalčivější problémy.
Problematické se ukázalo i rozhodnutí o provedení mimořádných hodnocení v roce 1993.
Neschopnost řízené personální práce.
Nedořešená koncepce vojenského školství.
Podceňování a neexistence dlouhodobého sociálního programu.
To se projevuje ve vážných problémech ve věkové, hodnostní a kvalifikační struktuře, stále nedořešenou koncepcí vojenského školství a sociální sféry.
Nedostatky v hospodaření resortu
V důsledku neperspektivního a nedostatečně efektivního řízení ekonomiky resortu v posledních letech došlo k postupnému prohlubování disproporcí mezi potřebami v jednotlivých oblastech výdajů a možnostmi jejich krytí. Do roku 1997 neexistoval v resortu střednědobý plán zdrojů (programový plán) a vývoj nebyl dostatečně analyzován ani regulován. Finanční zdroje byly vynakládány bez dostatečně transparentního vztahu k prioritám resortu, pokud vůbec byly řádně definovány. Byl v podstatě zrušen systém pravidelných analýz hospodaření. Tyto nedostatky byly umocněny objektivní skutečností, že v letech 1995 až 1997 klesal podíl vojenských výdajů na HDP z 1,86 na 1,67%.
V osobních výdajích jsou potřeby kryty trvale na 100% a jsou v podstatě odrazem vývoje početního stavu osob. Redukce početního stavu, zejména ve sféře administrativy (MO + GŠ a PPÚZ), kde jsou výrazně nejvyšší platové průměry, nebyly dostatečně účinné, naproti tomu se trvale zvyšuje nenaplněnost na nejnižších důstojnických a praporčických funkcích u útvarů. Osobní mandatorní výdaje včetně dávek sociálního zabezpečení představují cca 40% celkového rozpočtu resortu. Vzhledem k tomu jsou jeho největší položkou a základním limitujícím činitelem ovlivňujícím krytí výdajů v ostatních oblastech.
Potřeby zabezpečení výcviku s bojovou technikou a výzbrojí, zahrnující i spotřebu munice nejsou na žádoucí úrovni, např. v roce 1998 jsou kryty na 57,5% což představuje deficit cca 1,9 mld. Kč.
V oblasti infrastruktury přetrvává značný deficit v krytí potřeb, který představuje v běžných výdajích roku 1998 cca 1,6 mld. Kč, tj. krytí potřeb na 72,7%.
Podíl investičních výdajů se sice trvale zvyšuje až na 24% voj. výdajů v roce 1999, ale efektivnost dosud vynaložených prostředků je nízká zejména v budování informačních systémů. V důsledku neexistence systému priorit vycházejících z hlavních potřeb resortu se směrovaly značné prostředky především do podpůrných oblastí (zdravotnictví, logistika, inf. systémy, osobní automobily apod.), zatímco se nedostatečně perspektivně řešila problematika modernizace výzbroje. Výběrová řízení mají zpravidla nízkou úroveň.
Za svěřené prostředky se dalo při stanovení jasných, dlouhodobých priorit udělat podstatně více. Daný stav přispěl k negativnímu pohledu veřejnosti, vrcholných politických a státních orgánů na resort obrany. Došlo ke snížení úrovně připravenosti velitelů, štábů a vojsk na plnění úkolů i technické a provozní pohotovosti výzbroje a bojové techniky.
Závěry
K výrazným pozitivům hodnoceného vývojového období patří nesporně fakt, že mezinárodně politický vývoj významně napomohl k obnovení svrchovanosti a suverenity Československa. Byla zrušena Varšavská smlouva a zahájen konkrétní proces odzbrojení, což se pozitivně odrazilo v mezinárodně politickém vývoji a umožnilo budování armády na demokratických principech. Česká republika bude mít svým členstvím v NATO smluvně zajištěnou bezpečnost a může dále rozvíjet své aktivity v mezinárodních organizacích jako jsou OSN, OBSE, ZEU.
Obrana a ozbrojené síly jsou uznávanými atributy moderního demokratického státu. Pragmatická česká veřejnost, občanská a do jisté míry i politická, spojuje svůj souhlas s tímto konstatováním často s určitou skepsí ve vztahu ke schopnosti obrannou potřebu naplnit nebo s úvahou, jak ji realizovat prostřednictvím někoho jiného. Ministerstvo obrany bude dále rozšiřovat své úsilí v oblasti informování občanské veřejnosti o cílech obranné politiky a o činnosti ozbrojených sil. Očekává však, že politickou elitu státu nebude muset dále přesvědčovat o nutnosti českého příspěvku Alianci jako předpokladu pro možné přijímání spojenecké pomoci.

2.3. Vnitřní bezpečnost

Ochrana společnosti a ústavního zřízení České republiky, práv a oprávněných zájmů fyzických a právnických osob, zejména ochrana občanů, jejich svobod, života, zdraví a majetku včetně ochrany majetku státního je jednou ze základních povinností státu.
Vývoj kriminality od roku 1990 (8)
Celková kriminalita na území České republiky od roku 1990 do roku 1993 povážlivě vzrostla. Roční nárůst počtu trestných činů se v tomto období pohyboval v rozmezí od 15,4 % do 30,5 %. Zatímco Policie České republiky v roce 1990 evidovala 216 852 trestných činů, v roce 1993 jich evidovala již 398 505, což představuje zvýšení téměř o 84 %.
V letech 1994 a 1995 došlo k mírnému poklesu kriminality. V roce 1995 bylo zjištěno pouze 375 630 trestných činů. Od roku 1996 však kriminalita opět postupně vzrůstá: v roce 1996 to bylo 394 267 trestných činů, v roce 1997 to bylo 403 654 trestných činů a v roce 1998 vzrostl počet trestných činů až na 425 930.
Během let 1993-1997 se částečně měnila skladba kriminality. Podíl majetkových trestných činů na celkové kriminalitě mírně klesl - z 82 % v roce 1993 na 75,3 % v roce 1997. V důsledku policejních aktivit při vyhledávání hospodářských trestných činů vystupuje z latence hospodářská kriminalita, jejiž podíl na celkové kriminalitě prudce vzrůstá: ze 4,6 % v roce 1993 na 8,5 % v roce 1998. Pokračuje nepříznivý trend neustálého zvyšování počtu trestných činů násilné kriminality. Kromě toho jsou tyto trestné činy páchány brutálněji. Zvyšuje se specializace pachatelů a podíl organizované trestné činnosti. (viz Graf 2-1)
Pramen: Ministerstvo vnitra ČR
Poklesl počet trestných činů krádeží vloupáním do bytů a rekreačních zařízení, což lze přičíst úsilí policie podporovanému snahou občanů o ochranu vlastního majetku.
Alarmující výše škod způsobených hospodářskou kriminalitou
Nejvýraznější je však nárůst hmotných škod způsobených kriminalitou. V roce 1998 vzrostly tyto škody v porovnání s rokem 1990 o 1 422,7 %. Objem škod způsobených trestnou činností v mezidobí let 1990 - 1998 činí 179,525 mld. Kč.
Také podíl škod způsobených hospodářskou kriminalitou na škodách způsobených celkovou kriminalitou závratně stoupá. V roce 1990 byl tento podíl 8,9 %, v roce 1998 již 62,7 %, přičemž podíl hospodářské kriminality na celkové kriminalitě činil v roce 1990 pouze 3,3 % a v roce 1998 již 8,5 %.
Objasněnost trestných činů
Ve výši objasněnosti, tedy v poměru mezi objasněnými a zjištěnými trestnými činy, dochází od roku 1993 k pozitivnímu posunu. Z celkového počtu zjištěných trestných činů bylo v roce 1993 objasněno pouze 31,7 %, zatímco v roce 1998 již 43,5 %.
Mezi jednotlivými typy kriminality jsou však rozdíly v objasněnosti. Objasněnost majetkové kriminality dosahuje průměrně pouze 21-26 %, zatímco u hospodářské, mravnostní a násilné 80-94 %. (viz Graf 2-1)
Pravděpodobné příčiny růstu kriminality
Nahromadění sociálních, ekonomických a morálních problémů bývalého totalitního režimu.
Pokles aktivit policie a justičních orgánů v důsledku jejich společenské diskreditace.
Prosazení tendence k vyrovnání hladiny kriminality s vyspělými zeměmi Evropy v důsledku liberalizace, demokratizace, rozvoje tržního hospodářství, uvolnění hranic atd.
Nepřipravenost policie a orgánů v trestním řízení pružně reagovat na explozi kriminality a na sofistikované způsoby páchání trestné činnosti.
Průnik zahraničního organizovaného zločinu.
Závažná bezpečnostní rizika
"Zpráva vlády o bezpečnostní situaci v České republice v roce 1993" poprvé definovala bezpečnostní rizika z pohledu vnitřní bezpečnosti a veřejného pořádku pro rok 1994. Vycházela přitom z analýzy vývoje kriminality, zachování pocitu bezpečnosti občanů a ze strategické váhy bezpečnostních rizik. Od této doby schvalovala vláda zprávy o bezpečnostní situaci s definicí bezpečnostních rizik každoročně.
Mezi bezpečnostní rizika v oblasti majetkové kriminality zařadila vláda krádeže vloupáním do bytů, rekreačních objektů, krádeže aut a věcí z nich a v oblasti hospodářské kriminality daňové úniky a podvody. Od roku 1995 považovala vláda za bezpečnostní riziko i kriminalitu některých skupin mládeže. Od roku 1996 přiřadila vláda k bezpečnostním rizikům v hospodářské kriminalitě také počítačovou kriminalitu, přičemž později toto riziko rozšířila na celý úsek duševního vlastnictví. Dále vláda v roce 1996 rozšířila bezpečnostní rizika o násilnou kriminalitu, bezpečnost silničního provozu a ohrožení veřejného pořádku, vandalismus a uliční kriminalitu.
Mezi bezpečnostní rizika s mezinárodním prvkem, která bezprostředně souvisejí se stabilitou politického systému, zařadila vláda migraci, organizovaný zločin, ochranu utajovaných skutečností a rasové konflikty. Ve skupině rizik podmíněných fenoménem organizovaného zločinu hrají podstatnou roli nedovolená výroba, skladování, přeprava a obchodování s omamnými a psychotropními látkami a jejich prekursory a finanční machinace včetně korupce. Od roku 1998 rozšířila vláda riziko rasových konfliktů na trestné činy s extremistickým podtextem, to znamená především rasově motivované útoky, propagaci fašismu a jiných protiústavních ideologií.
Vládou stanovená bezpečnostní rizika umožnila stanovit priority pro řešení bezpečnostní situace.
Legislativní opatření přijatá k omezení bezpečnostních rizik
V roce 1993 byly započaty práce na rekodifikaci trestního řádu. Ve třech novelách zákona o Policii České republiky byla posílena její oprávnění. Byly přijaty významné změny zákonů, které umožňují efektivnější boj s organizovaným zločinem. Jednalo se zejména o zákon č. 152/1995 Sb., kterým se mění a doplňuje trestní zákon, především vymezení institutu zločinného spolčení a zavedení nové skutkové podstaty trestného činu účasti na zločinném spolčení.
Trestní řád nově umožnil orgánům činným v trestním řízení přístup k bankovnímu tajemství po celou dobu trestního řízení, nově zavedl institut záměny zásilky a nově upravil ochranu svědka. Byl přijat zákon č. 61/1996 Sb., o některých opatřeních proti legalizaci výnosů z trestné činnosti - tzv. "zákon proti praní špinavých peněz". Vstoupily v platnost novely zákona o pobytu cizinců (zák. č. 190/1994 Sb., a zák. č. 150/1996 Sb.) a novely zákona o uprchlících (zák. č. 317/1993 Sb. a zák. č. 150/1996 Sb.).
Koordinace zpravodajských služeb byla zákonem č. 153/1994 Sb., o zpravodajských službách České republiky svěřena vládě.
Přijatý zákon č. 209/1997 Sb., umožňuje poskytovat peněžitou pomoc obětem trestné činnosti.
Finanční machinace
Rozklad a následná praktická likvidace kontrolního mechanismu státu našly odpovídající odraz i v ekonomické oblasti. Závažné negativní jevy se začaly objevovat jako důsledky zániku účinné vnější kontroly fiskální správy, poklesu rychlosti soudního řízení, oslabení represivní funkce orgánů činných v trestním řízení, jejich personální poddimenzovanosti a nižšího výkonu řízení.
Prostředí oslabené kontroly využívají organizovaní zločinci k legalizaci finančních prostředků pocházejících z kriminální trestné činnosti. Při tomto "praní špinavých peněz" se jedná o přeměnu nelegálně získaných finančních prostředků v legální majetkové hodnoty, které mají vyvolat dojem, že byly získány zákonným způsobem.
V ČR byly zjištěny následující postupy při praní špinavých peněz:
Ukládání nelegálních příjmů do finančních institucí, které je v některých případech doprovázeno kooperací finanční instituce. Jsou dokumentovány případy, kdy banky nebo skupiny bankovních pracovníků přímo spolupracovaly se zločineckou organizací a peníze podezřelého původu vědomě za provizi přijímaly.
Nelegální zisky jsou maskovány jako legální příjmy z pravidelné obchodní činnosti v restauracích, obchodních domech, kasinech apod., kdy peníze jsou odváděny spolu s tržbou. Promísené peníze jsou posléze "proprány" prostřednictvím peněžní instituce.
Převody peněz v rámci mezinárodního finančního systému směřující k zahlazení původu peněz.
Investování peněz zejména do následujících oblastí:
-do dopravních firem, které pašují zboží, drogy apod., čímž se dosáhne vybudování tranzitních sítí a nezbytných opěrných bodů pro zabezpečení tranzitních cest;
-do firem umožňujících snazší legalizaci finančních prostředků, jako jsou kasina, loterijní společnosti, sítě supermarketů a podniků cestovního ruchu;
-k zakládání vlastních bank, nákupu podílu v nich nebo získávání majority v již existující bance, jejichž prostřednictvím je prováděna legalizace dalších finančních prostředků;
-různé formy korupčních jednání s cílem získat možnost investovat finanční prostředky do legálních ekonomických aktivit a proniknout do struktur státní výkonné moci.
K velmi závažným formám finančních machinací patří jev, který je obvykle nazýván tunelováním.
Nejčastější jsou převody privatizovaného majetku nebo majetku státního podniku na jiné obchodní subjekty ovládané vedením tohoto podniku či spřízněnými osobami. Parazitující subjekt postupně přečerpává aktiva konkrétního podniku, který pak plynule přechází do konkursu popř. likvidace.
Tento základní model má řadu nejrůznějších variant od převodů majetku na fyzické osoby formou nevýhodných smluv, uzavíraných zpravidla na obtížně kontrolovatelné plnění, přes odměny statutárním orgánům až po výrazně nadhodnocené a nikoliv nezbytné investiční akce. Zvláštní formy tunelování existují v bankovním sektoru.
Tunelování se nevyhnul ani státní rozpočet, a to v části zahrnující především rozpočtové organizace a státní orgány. Státní rozpočtové prostředky byly přímo odčerpávány prostřednictvím nevýhodných smluv uzavíraných v rámci zmanipulovaného či "upraveného" výběrového řízení.
Nedostatky vládních opatření přijatých v boji s kriminalitou
V období let 1994-1998 byla rozpracována řada případů souvisejících s praním špinavých peněz a tunelováním, avšak jejich trestně právní kvalifikace a následná soudní rozhodnutí byla z hlediska společenského očekávání naprosto insuficientní.
Také vládní opatření činěná v rámci resortu Ministerstva vnitra v boji s kriminalitou obecně v letech 1993 - 1997 nepřinesla kýžený efekt. Nebyly vytvořeny dostatečné podmínky pro pokles kriminality, snížila se pouze dynamika jejího růstu.
Omezování rozsahu celkové kriminality však není výlučným problémem orgánů činných v trestním řízení, ale problémem celé společnosti. Přes veškerá přijatá opatření nebyly vláda schopny důsledně eliminovat rizika podmiňující vývoj, dynamiku a strukturu kriminality.
Nejmarkantněji se selhání regulativní role státu projevilo v oblasti omezování kriminogenních faktorů umožňujících závažnou hospodářskou kriminalitu. Šlo zejména o lavinovitý a neřízený proces vzniku podnikatelských subjektů, nepřipravenost státních institucí na úseku správy daní, o nedůsledné zastupování zájmů státu při bankovním dohledu nad kapitálovou přiměřeností a úvěrovou angažovaností bank, dále o absenci zákona o povinném bezhotovostním styku, který by účinně bránil reinvestici nelegálních peněz do ekonomiky, existenci paralelních ekonomických struktur, nelegální zaměstnávání cizinců atd.
Též dosud platné zákony zejména, č. 140/1961 Sb., trestní zákon a zákon č. 283/1991 Sb., o Policii ČR neplní svůj generální cíl - být účinným nástrojem adekvátní reakce státu na rozvoj všech forem organizovaného zločinu a na nárůst celkové kriminality. Tento stav nezměnily ani dílčí novely těchto zákonů. Nejkritičtější je situace ve stávající úpravě přípravného řízení trestního, kde jeho rozsah, vysoký stupeň formálnosti, proceduálně vynucená duplicitnost a tím časová náročnost procesních úkonů už dlouho neodpovídá stávajícím vývojovým trendům kriminality.
Problematika vyšetřování
Policejní vyšetřování se muselo po roce 1989 vyrovnat s enormním nárůstem kriminality i s řadou reforem, které ve svém souhrnu, zejména prohloubením práv obhajoby, řízení formalizovaly a komplikovaly. Řízení se podstatně ztížilo i z dalších důvodů. Například v důsledku otevření hranic se důkazy ze zahraničí mnohdy jen obtížně shromažďují; u finanční kriminality se objevily nové, složitější formy apod. Poklesla i ochota veřejnosti ke spolupráci. Mnoho vyšetřovatelů opustilo své zaměstnání, a to zejména v souvislosti s možností lepších výdělků v jiných oblastech působení včetně obhajoby. Tuto fluktuaci by jistě omezilo přiblížení platů vyšetřovatelů platům státních zástupců.
Po roce 1989 došlo k určitému poklesu kvalifikace v rámci úřadů vyšetřování. Vysokoškolské právnické vzdělání má v současné době jen 25 % vyšetřovatelů. Podle novely zákona o služebním poměru od 1.1. 1999 stačí pro výkon funkce vyšetřovatele odborné bakalářské vzdělání, což naplňuje 32% vyšetřovatelů. Zbytek vyšetřovacího aparátu tvoří - zhruba stejným dílem - jednak vysokoškoláci neprávníci, jednak středoškoláci, kteří získali praxi u jiných složek policie a poté přešli do oblasti vyšetřování. Požadavek na vysokoškolskou kvalifikaci vyšetřovatelů je třeba považovat za zásadní.
V důsledku prudkého nárůstu kriminality došlo v první polovině devadesátých let k významnému zhoršení kvality vyšetřování, zejména pokud jde o jeho rychlost. Podmínky pro práci vyšetřovatelů nebyly adekvátně přizpůsobeny. Ve druhé polovině devadesátých let se situace postupně zlepšuje, jednak díky krokům, které byly přijaty v oblasti řízení vyšetřování, díky mírné stabilizaci kriminality a také díky tomu, že vyšetřování nebylo v posledních letech vystaveno nutnosti vyrovnávat se s dalšími procesními experimenty. Poslední významnější novela trestního řádu vstoupila v platnost dnem 1.1.1994. (viz Tabulka 2-1)
Enormní zatížení vyšetřovatelů omezuje i ofensivnost vyšetřování. Vyšetřovatelé mají většinou jen minimální časový prostor pro to, aby podchytili a vlastním úsilím prověřili poznatky o eventuální další trestné činnosti pachatelů.
Výše zmíněné objektivní faktory limitující úroveň vyšetřování se neprojevují při vyšetřování jednotlivých druhů trestných činů se stejnou intenzitou.
Nepříznivé vlivy se ve zvýšené míře kumulují zejména při vyšetřování hospodářské kriminality. Na tom se podílejí nové složité formy kriminality, rozpad podnikového kontrolního systému aj. Účinnost represe posléze snižuje i fakt, že z trestního zákona byly vypuštěny nedbalostní hospodářské trestné činy. Z procesního hlediska by bylo přínosem pro zlepšení vyšetřování hospodářské kriminality navrhované zrušení přípravného řízení u tzv. bagatelních deliktů, čímž by vyšetřovatelé měli více času na vyšetřování závažnějších případů.
Obecní policie
K naplnění dlouhodobé koncepce činnosti resortu Ministerstva vnitra při zajišťování veřejného pořádku a boje proti kriminalitě bylo zákonem č. 367/1990 Sb., o obcích svěřeno obcím jako základním územním samosprávným celkům do samostatné působnosti zabezpečování místních záležitostí veřejného pořádku. Týmž zákonem bylo založeno také oprávnění obecního zastupitelstva zřídit k zabezpečování těchto záležitostí obecní policii. V novele zákona o obecní policii došlo k posílení a rozšíření pravomocí obecní policie.
V současné době se ukazuje, že zákon o obecní policii neodpovídá potřebám obcí a měst, především v oblastech postavení obecní policie, součinnosti obecní policie a Policie ČR, odborné způsobilosti obecní policie a jejích kompetencí. Proto vláda svým usnesením ze dne 30. září 1998 č. 632 rozhodla, že Ministerstvo vnitra předloží vládě návrh věcného záměru zákona o obecní policii ve 3. čtvrtletí roku 2000 a návrh novely zákona o obecní policii ve 3. čtvrtletí roku 2001. Nabytí účinnosti této novely zákona se předpokládá k 1. srpnu roku 2002.
Migrace, ochrana státních hranic, vízová politika
V roce 1993 zpracovalo Ministerstvo vnitra dlouhodobou koncepci legislativního řešení forem migrace. Novela trestního zákona z roku 1993 reagovala na problémy související s rostoucí nelegální migrací a umožnila trestně postihovat nedovolené překročení státních hranic a převaděčskou činnost. Novela zákona o pobytu cizinců z roku 1994 zavedla regulativní opatření k omezení legální migrace cizinců vstupujících do České republiky na základě bezvízové dohody. V roce 1994 byla přijata i další novela zákona o policii, která rozšířila oprávnění policie k zajištění osoby až na 30 dnů za účelem zjištění její totožnosti.
V roce 1995 byla přijata novela zákona o pobytu cizinců, která zavedla pro cizince povinnost prokázat trvání dlouhodobého pobytu a podmínek, za kterých byl povolen. Současně zavedla oprávnění ke snímání a evidování daktyloskopických otisků u cizince, kterému byl zakázán pobyt, nebo který je vyhošťován. Od roku 1996 Ministerstvo vnitra zaměřilo pozornost na přípravu nového zákona o pobytu cizinců, který by zpřísnil podmínky jejich vstupu a pobytu a současně vytvořil základ pro právní úpravu kompatibilní s právem ES.
Z hlediska ochrany státních hranic bude hlavní prioritou pro nejbližší období harmonizovat vízovou politiku, proces udělování víz a kontrolu osob na hranicích a praxi České republiky s vízovou politikou a praxí členských států Evropské unie. Znamená to přijmout a aplikovat schengenské standardy do legislativní oblasti, do organizační struktury a vlastního výkonu služby. Specifickým problémem bude vybudování "vnější hranice" schengenského prostoru na česko-slovenské státní hranici s veškerým zabezpečením, které "vnější hranice" představují.
Prevence kriminality
Cílem prevence kriminality je snižování míry a závažnosti trestné činnosti, zvyšování pocitu bezpečnosti občanů, začlenění prevence kriminality do generelů rozvoje obcí, obohacení práce Policie ČR o sociálně preventivní prvky, včetně poradenských a informačních služeb občanům.
Prevenci kriminality v moderním pojetí se v České republice před rokem 1989 nevěnovala náležitá pozornost. Důvodem byla vedle ideologických aspektů také nevyváženost trestní politiky, která jednoznačně preferovala represi. Světová kriminologie v té době již minimálně dvě desetiletí vycházela z názoru, že vztah mezi represí a prevencí musí být vyvážený, a že kontrola kriminality se neobejde bez vhodných preventivních zásahů na všech úrovních společenského života.
Usnesením vlády ze dne 3. listopadu 1993 č. 617 byl zřízen Republikový výbor pro prevenci kriminality, který na celostátní úrovni garantuje preventivní aktivity a slouží jako metodické centrum systému prevence kriminality.
V roce 1996 vláda uvolnila 100 mil. Kč ze státního rozpočtu na realizaci Programu sociální prevence a prevence kriminality a schválila rozdělení této částky do rozpočtových kapitol resortů zastoupených v Republikovém výboru pro prevenci kriminality. Tímto krokem byla zahájena realizace Komplexního součinnostního programu prevence kriminality na místní úrovni.
V roce 1996 byl také vytvořen a ověřen systém finanční podpory státu preventivním aktivitám na místní úrovni. V realizaci Komplexního součinnostního programu prevence kriminality bude Ministerstvo vnitra pokračovat i v dalším období.
Krizové řízení, požární ochrana, integrovaný záchranný systém
Z hlediska věcného zabezpečení připravenosti Ministerstva vnitra na řešení krizových situací provádí resort postupné změny v systému krizového plánování. V průběhu let 1990 - 1998 byla činnost zaměřena na:
provedení změn v systému připravenosti Ministerstva vnitra k obraně České republiky; situaci komplikovalo neujasněné zaměření činnosti civilních resortů za válečného stavu, zpochybnění možnosti posilování Policie České republiky ozbrojenými silami za branné pohotovosti státu a nedostatečná celostátní koordinace příprav k obraně;
vytvoření organizačních a materiálních podmínek pro zabezpečení připravenosti Ministerstva vnitra na řešení krizových situací;
přípravu změn v systému hospodářské mobilizace v součinnosti se Správou státních hmotných rezerv a Ministerstvem obrany;
zpracování návrhu nové rozpočtové skladby obsahující vyčlenění finančních prostředků pro krizové situace jako samostatné rozpočtové položky ve spolupráci s Ministerstvem financí.
Poznatky z tříleté aplikace novelizovaného zákona o požární ochraně ukazují, že jeho současná dikce neumožňuje dostatečně řešit některé věcné a právní problémy. Jedná se zejména o obtížný výkon státní správy na úseku požární ochrany, popř. neopodstatněnou zátěž právnických a podnikajících fyzických osob při jejich činnosti. Zásadní rekonstrukce veřejné správy a samosprávy nutně musí změnit i organizaci požární ochrany.
Budování integrovaného záchranného systému započalo v roce 1990. Jeho zásady schválila vláda dne 19. května 1993. Na základě rozhodnutí Parlamentu České republiky v roce 1993 o vybudování radiokomunikační sítě v rámci Integrovaného záchranného systému byla v roce 1994 vyhlášena veřejná soutěž, ve které se rozhodlo o zavedení systému MATRACOM 9600 francouzské firmy MATRA NORTEL COMMUNICATION. Od roku 1995 začala firma Pramacom Prague pod označením PEGAS dodávat systém s výhledem dokončení do roku 2000. Od roku 1997 se však výstavba systému zastavila. Z předpokládaného počtu 25 tisíc účastnických stanic jich bylo zavedeno jen 2 200, území České republiky je tímto systémem pokryto nedostatečně.
Byl upraven zákon o okresních úřadech, kterým byly uloženy úkoly při řešení mimořádných událostí a při budování integrovaného záchranného systému. V roce 1996 byla zpracována metodika Ministerstva vnitra pro okresní úřady pro vytvoření a činnost okresních havarijních komisí a ke zpracování okresního havarijního plánu. Původní záměr zapracovat zásady integrovaného záchranného systému do zákona o prevenci a likvidaci havárií se nepodařilo realizovat. V roce 1998 byl proto připraven návrh zákona o krizovém řízení a integrovaném záchranném sytému. Nabytí účinnosti tohoto zákona se předpokládá ke dni 1.1. 2000.
Zahraniční vztahy
Rozvoj zahraničních vztahů Ministerstva vnitra v období let 1990-1997 byl charakterizován jednak postupným rozvíjením styků s nejrůznějšími mezinárodními organizacemi, jednak dynamickým rozvojem policejní spolupráce. Z mezinárodních organizací se jednalo především o Radu Evropy, v jejímž rámci se Ministerstvo vnitra postupně zapojovalo do činnosti jejích specializovaných orgánů a využívalo nabídek na stáže a semináře k problematikám týkajícím se jeho činnosti. Od roku 1995 došlo k výraznějšímu rozvoji styků s Evropskou unií.
V roce 1997 započaly práce na zpracování tzv. pozičního dokumentu k jednání o dohodě o přístupu České republiky k Evropské unii pro oblast vnitřních věcí, jehož účelem je identifikovat pozice pro jednotlivé vyjednávací oblasti spolu s popisem problémů, které se v aplikaci acquis EU vyskytují. Poziční dokument pro oblast vnitřních věcí zahrnuje následující oblasti: vstup a pobyt cizinců na území České republiky; azyl; policejní spolupráci, organizovaný zločin, boj proti obchodování s drogami; střelné zbraně a střelivo; osobní doklady; státní občanství; místní volby a volby do Evropského parlamentu; požární ochranu.
Jednou z priorit zahraniční politiky - nejen Ministerstva vnitra - byla v daném období příprava na členství v dalším integračním seskupení - NATO. Ministerstvo vnitra zpracovalo návrhy na řešení v oblastech, které byly identifikované jako klíčové pro přípravu na členství České republiky v NATO. Jednalo se o oblast ochrany utajovaných skutečností, krizového řízení a civilního nouzového plánování. Oblast ochrany utajovaných skutečností přešla do kompetence Národního bezpečnostního úřadu.
V následujícím období se uskuteční screening v oblasti spravedlnosti a vnitřních věcí a též v samostatné oblasti volného pohybu osob. Pro tyto oblasti zpracovává Ministerstvo vnitra poziční dokument, který bude sloužit pro zahájení jednání s EU. Bude pokračovat realizace projektů Národního programu Phare 1998 a uskuteční se příprava finální verze smlouvy o spolupráci s členskými zeměmi EU v rámci twinningu.
Nedostatky v organizaci a řízení resortu
Ministerstvo vnitra nedostatečně reagovalo na aktuální potřebu zajištění přípravy reformy veřejné správy. Jednooborový odborný útvar k řešení tohoto významného prvku struktury veřejné správy zřídilo až ve 2. polovině roku 1998.
Nepodařilo se upravit vztah ministerstva vnitra a Policie České republiky, fixovaný zákonem č. 283/1991 Sb., o Policii České republiky do podoby, která by kvalitativně odpovídala potřebě vytvořit vhodnější podmínky pro řízení policie ministerstvem. V rámci tohoto řízení nejsou důsledně realizovány přijaté koncepce činnosti policie a zajištěny podmínky pro řízení policie ministerstvem formou stanovování základních priorit v řízení, organizaci i zaměření výkonu policejních činností a služeb a podmínky pro efektivní analýzu a kontrolu účinnosti plnění úkolů policie. Současný stav neodpovídá potřebě operativní reakce na vývoj společenských problematik v oblasti veřejného pořádku a bezpečnosti.
Do současné doby se nepodařilo plně naplnit zásadu oddělení výkonu státní správy od výkonu policejních činností stanovenou v platné Koncepci bezpečnostní politiky ministerstva a policejní doktrínou Policie České republiky. Příprava převodu správních činností z policejních struktur na okresní úřady je charakterizována řadou průtahů a nepostihuje systém výkonu správních činností zabezpečovaný v současné době policií v plném rozsahu.
V rámci komplexního řešení integrovaného záchranného systému nebyl dořešen převod státní správy ve věcech civilní ochrany z Ministerstva obrany na Ministerstvo vnitra.
Nesystémovým způsobem je upraven vztah Ministerstva vnitra a ministra vnitra k Úřadu pro zahraniční styky a informace. Působnost tohoto úřadu orientovaná na zabezpečování informací majících původ v zahraničí je v diametrálním rozporu s působností stanovenou Ministerstvu vnitra.
Při delimitaci působnosti federálního ministerstva vnitra a Federálního policejního sboru na Ministerstvo vnitra ČR a Policii ČR nebyl převod některých federálních struktur, z hlediska jejich systémového včlenění do struktury policie, dostatečně realizačně propracován. Přes postupné řešení tohoto problému se však dosud nepodařilo realizovat reorganizaci systému služby cizinecké a pohraniční policie s akcentem na zvýšení efektivnosti ochrany státní hranice, účinné řešení zejména nelegální migrace a zabezpečení kompatibilnosti systému státní správy v oblasti pobytu cizinců a azylové problematiky se zeměmi Evropské unie. Analýza a návrhy strategického řešení této problematiky jsou v současné době ministerstvem rozpracovány.
Nedostatky v hospodářském zabezpečení resortu
Úzkou souvislost mezi vývojem kriminality a schopností policie omezovat negativní kriminální trendy lze spatřovat zejména v ekonomickém zabezpečení resortu. Několikanásobné zvýšení počtu trestných činů si vynutilo značně rozšířit činnost policie. Přitom státní rozpočet na tuto situaci nereagoval. Finanční prostředky poskytnuté policii nebyly dostačující. Umožnily její pouhé přežívání bez hlubšího technického, ale mnohdy i odborného rozvoje. Materiální vybavení policie zastarává, je na nízké úrovni. Prohlubuje se rozdíl mezi kvalitou techniky, jíž disponují zejména organizované kriminální skupiny a kvalitou techniky, s níž dnes pracuje Policie České republiky.
V roce 1995 sice vznikl dlouhodobý "Program rekondice Policie ČR 1996-1998", který měl přerušit negativní tendence ve vývoji materiálního a technického zabezpečení policie, ale pro nedostatek finančních prostředků musel být postupně redukován, přehodnocován, utlumen a nakonec zastaven.
Absence alespoň krátkodobé (cca 3 roky) plánovací metodiky Ministerstva financí neumožnila výhledově plánovat finanční prostředky pro resort. Obnova, modernizace a rozvoj materiálního zabezpečení ministerstva včetně policie jsou prováděny krátkodobě, z roku na rok, dle přidělených rozpočtových prostředků, což je naprosto nevyhovující, nekoncepční.
Nedostatky v personální oblasti
Činnost v oblasti personální práce nebyla systémová
nebyly vytvářeny personální rezervy, absentoval koncepční přístup k rozvíjení systémů lidských zdrojů, potřeby v této oblasti nebyly vůbec mapovány,
personální práce se stala rutinou, jednotlivá pracoviště byla roztříštěna, postupně bylo zlikvidováno metodické řízení. Komplexní personální práci ze strany vedení resortu nebyla věnována pozornost. Neaplikovaly se moderní metody personální práce, jako je hodnocení pracovního výkonu, plánování profesní dráhy, stabilizace apod.
V důsledku roztříštěné personální politiky se jen velice obtížně daří zpracovávat ucelené rozbory a mapovat aktuální situaci. Byl soustavně podceňován informační personální systém a jeho odpovídající technické vybavení. Náprava tohoto nepříznivého stavu si vyžádá nemalé finanční prostředky.
Zastavila se legislativní činnost v personální oblasti. Právní úprava vztahů, vyplývajících z pracovního a služebního poměru, je velmi roztříštěná. Zákon o služebním poměru již nevyhovuje, je morálně zastaralý. Chybí úprava problematiky odborné přípravy policistů a občanských zaměstnanců resortu. Teprve koncem roku 1998 se v této oblasti začalo systematicky pracovat. Připravuje se nový zákon o služebním poměru.
Stagnovaly práce na tvorbě uceleného a ekonomicky přijatelného vzdělávacího a výcvikového systému. Důležitost profesní a další odborné přípravy zaměstnanců byla obecně podceněna. Toto zanedbání je zvláště citelné v souvislosti s připravovaným vstupem ČR do EU.
Nebyl vytvořen komplexní systém péče o zaměstnance.
Závěry
V činnosti ministerstva vnitra je třeba kladně hodnotit průběh nekonfliktního převodu působnosti z bývalého federálního ministerstva do nově konstituovaného Ministerstva vnitra ČR. Z ministerstva vnitra se podařilo vytvořit klasický ústřední orgán státní správy demokratického státu. Významným prvkem tohoto procesu bylo tzv. "zcivilnění", tedy převod pracovních míst ministerstva do té doby obsazených policisty do režimu funkcí standardního státního aparátu.
Po "zcivilňování" pracují v organizačních strukturách ministerstva, až na odůvodněné výjimky (např. policisté v Inspekci ministra vnitra), pouze státní úředníci v běžném pracovním poměru.
Došlo též k transformaci dřívějšího civilně správního a bezpečnostního úseku v jednotný klasický ústřední správní úřad. Tím byla odstraněna řada duplicit.
Podařilo se také změnit totalitní charakter policie na státní orgán, který je z hlediska systému řízení a vlastní struktury založen plně na demokratických principech. Policie je ve své činnosti závazně orientována policejní doktrínou schválenou vládou a akceptovanou Poslaneckou sněmovnou Parlamentu. Úloha policejního aparátu je stále více i v praktickém výkonu služby chápána jako služba občanské veřejnosti. Činnost policie nesměřuje k potlačování osobních práv a svobod občanů, ale ve smyslu budování právního státu je jednoznačně orientována k odhalování a prevenci trestné činnosti, dodržování principů bezpečnosti a veřejného pořádku.
V dalším období je nutné aktivně analyzovat stav a trend vývoje kriminality a přijímat adekvátní opatření v boji proti kriminalitě, prohlubovat ofenzívní metody a prostředky boje s organizovanou kriminalitou. Vláda a vedení resortu musí zabezpečit příznivé podmínky pro zvyšování společenské prestiže Policie ČR, zkvalitňování prevence kriminality, zdokonalování systému kontroly a řešení nepříznivé ekonomické situace Policie ČR.
Pro úspěšné řešení bezpečnostních problémů je třeba přijímat nová koncepční systémová řešení a vytvářet ekonomické podmínky pro jejich realizaci.
Prioritou je také řešení přetrvávajících nedostatků v oblasti legislativy. Jedná se zejména o rekodifikaci trestního práva hmotného a procesního a správního soudnictví, zabezpečení reformy správního řízení a správního trestání, policejního práva. V současné době již probíhá na Ministerstvu vnitra příprava věcného záměru nového zákona o Policii ČR.

2.4. Zpravodajské služby

Období přechodu od totalitního k demokratickém uspořádání státu zvládly zpravodajské služby České republiky - ve srovnání s jinými státy (Maďarsko, Polsko) - dobře. Následující stabilizace a rozvoj služeb však probíhal (a probíhá) se značnými komplikacemi. Počet, struktura a zaměření zpravodajských služeb připomíná teorii kruhové obrany. Po prvotní změně nebyly služby (vyjma VOZ) schopny reagovat na další změny, přizpůsobit se vývoji a učinit potřebná systémová opatření.
Vnější projevy nedostatků v práci služeb
nevyjasněná koncepce zpravodajské činnosti v rámci České republiky,
nevyrovnaná kvalita (daná v některých případech nepochopením úlohy zpravodajské služby v demokratickém státě: služby obohacují své poznatkové fondy živelně, z hlediska vlády a příslušných mezinárodních politicko - bezpečnostních struktur často téměř nevyužitelně),
špatná komunikace s vládou (informace, které služby dodávaly vláda nemohla - příp. neuměla - využít v rozhodovacím procesu. Od podzimu 1997 začala vláda podnikat systémové kroky, jimiž se pokusila přizpůsobit informační produkci zpravodajských služeb svým potřebám. Vzhledem ke krátkému období a následným změnám ve vedení státu nebyla ze získaných zkušeností vyvozena systémová opatření.),
špatná spolupráce mezi službami (BIS a VOZ), do značné míry způsobená nedokonalým vymezením kompetencí jednotlivých služeb, a z toho plynoucí obtížnosti při koordinaci společné práce,
nedostatek koordinace činnosti mezi službami a dalšími státními orgány,
vysoké výdaje vznikající zejména překrýváním některých činností jednotlivých zpravodajských služeb (zvláště v případě speciálních technických činností v oblasti radiokomunikací /SIGINT/).
Některé nedostatky v práci služeb způsobily i vnější faktory:
nevyhovující, případně chybějící, legislativa upravující činnosti zpravodajských služeb (nedostatečně popsaná kontrola činnosti zpravodajských služeb Parlamentem, nepřesně stanovená konkrétní politická odpovědnost za činnost BIS, nelogické zařazení ÚZSI do resortu MV ČR, v zákonu nezakotvené koordinační a kontrolní mechanismy vlády, živelné a nesystémové informování vlády),
chybějící mechanismy, které by vládě umožňovaly kontrolovat efektivitu činností jednotlivých zpravodajských služeb.
Vnitřní projevy nedostatků v práci zpravodajských služeb (zejména v BIS)
špatná úroveň řídící práce (složitá organizační schémata; absence zpravodajských zkušeností u velké části vedoucích pracovníků; prioritní snaha jednotlivých pracovníků o zakonzervování vlastních pozic ve službě a služby v exekutivě, odčerpávající značnou část energie služby; personifikace kritiky),
špatný systém vnitřní koordinace operativních činností,
dlouhodobé podceňování analytické práce, malá efektivita využívání informací získaných službou, absence zpětné vazby,
malá asertivita vedení služby při prezentaci nepříjemných informačních výstupů,
nedostatečné výsledky vedení služby při jednáních se státní správou o zajištění lepších podmínek pro činnost služby,
bagatelizace problémů týkajících se vnitřní bezpečnosti služeb,
nevhodná medializace,
rozdílná úroveň odborné kvalifikace příslušníků služby,
personální nestabilita způsobená špatnou personální politikou (odchody odborníků ze služeb jsou výrazným bezpečnostním rizikem).
Důvody popsaného stavu
téměř úplná personální obměna ve zpravodajských službách,
ideologický přístup k problematice zpravodajských služeb,
projekce skupinových i osobních zájmů do činnosti, výstupů, zejména však do medializace služeb (z toho plyne i snížení odolnosti služeb proti cizím zájmům),
nezájem vlády o vnitřní stav služeb, o podmínky jejich činnosti; nezájem o úkolování služeb a o využití výsledků jejich práce v rozhodovacím procesu (následkem tohoto stavu, při platných rozpočtových pravidlech, se služby vyvíjely směrem, který si samy určovaly,
nevyvinuté kontrolní mechanismy vlády.
Dobré výsledky práce zpravodajských služeb
Na dobrém hodnocení činnosti našich zpravodajských služeb v zahraničí má nejvýraznější podíl VOZ.
V oblasti ochrany ekonomických zájmů státu zaznamenala značné úspěchy BIS (významné výsledky zaznamenala i v oblasti organizovaného zločinu, výkonnost však kolísá).

1.5. Ochrana utajovaných skutečností

Problematika utajovaných skutečností (definovaná podle starého zákona o státním tajemství) prošla v ČR po roce 1989 poměrně komplikovaným vývojem. Počátkem 90. let převládl názor, že vše, co ošetřuje zákon č. 102/1971 Sb., má charakter starých, nepotřebných pořádků. Hromadně se proto rušila oddělení zvláštních úkolů, trezorové místnosti, tajné protokoly a vše, co by připomínalo totalitní režim. Nastalo všeobecné uvolnění pohledu na to, co je tajné (převládl názor, že je možné veřejně hovořit o všem). Důsledkem toho jsme zaznamenali velké množství různých skandálů a úniků důvěrných informací (jedním z nich bylo v roce 1992 zveřejnění seznamu tajných spolupracovníků StB. Dosud největším selháním
příslušníka zpravodajské služby demokratického Československa - příslušníka tehdejší FBIS - zůstává případ Václava Wallise).
Vzhledem k narůstajícímu množství úniků informací, které i nový režim považoval za nezveřejnitelné, začaly se zainteresované instituce (zpravodajské služby, policie, armáda) pomalu navracet k ochraně citlivých dat.
Zásadní zlom v pohledu na problematiku utajovaných skutečností nastal po prvních jednáních mezi ČR a Severoatlantickou aliancí. Z těchto jednání jasně vyplynula potřeba upravit náš systém ochrany utajovaných skutečností tak, jak je to běžné v členských státech NATO. Nastala doba diskusí o možné novelizaci zákona č. 102/1971 Sb., případně o zcela nové zákonné normě. (Slovensko postupovalo cestou novely zákona.). V této době sice probíhaly diskuse, Ministerstvo vnitra ČR, které bylo gestorem problematiky, však zachovalo klid a zvolilo k řešení velmi liknavý přístup. Tento postoj zavinil pozdější velký skluz v přípravě zákona.
V letech 1996-97 začal tlak na naše zástupce v Misi při NATO zásadním způsobem narůstat. (Do ČR čím dál tím častěji přijížděli zahraniční diplomaté a pokoušeli se vysvětlit politické a odborné reprezentaci nutnost začít intenzívní práci na novém zákoně.)
V druhé polovině roku 1997 již bylo tehdejšímu velvyslanci ČR při NATO jasně naznačeno, že pokud nebude upravena legislativa, spojená s ochranou utajovaných skutečností, bude zásadním způsobem ohrožen vstup ČR do NATO. Tehdejší vláda byla nucena přijmout - z právního pohledu - sporné usnesení, kterým byl stanoven postup prověřování osob, přicházejících do styku s utajovanými skutečnostmi NATO.
Vedení MV ČR bylo postaveno před úkol dokončit urychleně přípravu zákona o ochraně utajovaných skutečností. Návrh zákona byl skutečně dokončen a předložen do Poslanecké sněmovny Parlamentu ČR. Již v této fázi byl však kritizován zástupci NATO. Kritizována byla velká náročnost prověřování osob a komplikovaná konstrukce zákona. Návrh zákona byl na poslední chvíli několikráte přepisován (ustanovení jednotlivých paragrafů byla různým způsobem ze zákona odstraňována a zpětně zařazována). Nekoncepčnost postupu se odrazila v kvalitě schváleného zákona č. 148/1998 Sb., o ochraně utajovaných skutečností.
V současné době - po půl roce platnosti zákona, je možné konstatovat, že některé paragrafy jsou velmi těžce aplikovatelné (a novela zákona je velmi potřebná). Přes celou řadu nedostatků je však zákon ucelenou normou, která definuje všechny základní druhy bezpečnosti - tj. personální, průmyslovou, administrativní, technickou a objektovou. Zákon zřizuje nový orgán, zodpovědný za problematiku utajovaných skutečností - Národní bezpečnostní úřad. Dává přijatelný legislativní rámec pro zapojení České republiky do struktur Severoatlantické aliance.
Oddíl 3
Stav ekonomiky a její transformace

3.1. Souhrnné výsledky ekonomiky

Česká republika na počátku transformace patřila ve světovém měřítku ke středně vyspělým průmyslovým zemím. V rámci Evropské unie její ekonomická výkonnost - podle hrubého domácího produktu na obyvatele - sotva dostihovala nejchudší země (Řecko a Portugalsko) a hluboce zaostávala za nejvyspělejšími.
Její produktivita v průměru dosahovala jen asi dvou pětin úrovně tehdejšího Německa (staré spolkové země). Protože soudobý technický pokrok zvyšuje předstih vyspělých zemí v produktivitě zejména zvyšováním dokonalosti produktů, a to tím více, čím je produkt složitější, sofistikovanější, bylo úměrně tomu strmě odstupňováno i uvedené zaostávání produktivity ČR. Tato technologická propast ČR - obdobná ostatním méně vyspělým zemím - byla v minulosti ještě prohloubena netržním systémem, odtržením od vyspělého světa a převážnou orientací jejího obchodu na méně náročné "východní" trhy.
Ve srovnání s ostatními tranzitivními zeměmi středoevropského regionu však ještě na počátku transformace existoval významný předstih ČR v ekonomické úrovni, v produktivitě práce i v úrovni jednotkových pracovních nákladů. Významnou předností byla i nízká zahraniční zadluženost a poměrně nevelký převis domácí poptávky. Nízký podíl mezd v přidané hodnotě zajišťoval vysoké míry národních úspor a investic, výrazně převyšující jejich úroveň v ostatních středoevropských zemích. Ve výrobních faktorech dlouhodobě působící "komparativní výhodu" představoval akumulovaný civilizační potenciál - vzdělanostní a kvalifikační úroveň obyvatelstva, vyznačujícího se značnou mírou adaptability. Výchozí podmínky pro modernizaci a restrukturalizaci ekonomiky, překonávající technické i ekonomické zaostávání, byly tedy ve srovnání s jinými zeměmi regionu příznivé.
Existovaly však i některé systémové handicapy jako pozůstatky tuhého režimu centrálního plánování, především nedostatečné čerstvé zkušenosti s tržní ekonomikou. Drobné a střední podnikání v Polsku a v Maďarsku, ale i v bývalé NDR přežilo v minulé éře ve větší míře a také běžné pracovní kontakty se západním světem byly ve jmenovaných zemích těsnější.
S odstupem času lze konstatovat, že výhodné startovní podmínky ČR při zvolené strategii transformace nejen nebyly dostatečně využity, ale naopak promarněny.
Překonávání výkonnostní mezery
Existující výkonnostní mezeru České republiky lze charakterizovat hrubým domácím produktem na obyvatele, který v reálném vyjádření (měřeno paritou kupní síly) představoval v roce 1997 zhruba 63 % průměrné úrovně EU (a jen 57 % úrovně SRN). Po roce 1989 bylo všeobecně očekáváno zmenšování výchozí mezery. To by ovšem předpokládalo poměrně výrazná tempa růstu HDP. Namísto toho došlo během transformační deprese let 1991-1992 ke zhruba dvakrát tak velkému propadu HDP než bylo nutné (9). Ještě horší záležitostí je současný vývoj, kdy dochází k ekonomickému poklesu a Evropská unie se nám znovu vzdaluje. Srovnej graf 3-1. (viz Graf 3-1)
Abychom Evropskou unii dostihli v historicky krátké době, potřebovali bychom hospodářský růst alespoň 5 % ročně. Takového růstu jsme dosáhli po roce 1989 pouze jednou a to v roce 1995. (viz Graf 3-2)
V rámci tranzitivních středoevropských zemí se ekonomická úroveň České republiky měřená paritou kupní síly nachází značně vpředu před Maďarskem a výrazně vpředu před Polskem, které dosahují v HDP na obyvatele jen 47 %, resp. 40 % průměru EU. Relativně příznivá pozice je však postupně stírána, tak jak se tyto země dotahují k úrovni EU rychlejšími tempy růstu HDP: (viz Graf 3-3)
Na rozdíl od Polska, v ČR hrubý domácí produkt dosud ještě nedosáhl své reálné výchozí úrovně. V roce 1998 byl asi o 4 % nižší než v roce 1989, přičemž takové srovnání může být jen přibližné, neboť se podstatně změnila jeho struktura, zejména v souvislosti s přesměrováním zahraničního obchodu na náročné trhy (viz dále).
Ani produkce žádného ze základních výrobních odvětví nedosáhla této výchozí úrovně - průmyslová výroba byla o 16 % nižší, stavební o 14 % a zemědělská o 30 %. Na druhé straně však značně vzrostla produkce terciárního sektoru, jehož podíl na pracovnících se přitom zvýšil ze 43 % na 54 %, a to zejména díky znovuzrození drobného a středního podnikání. To patří ke kladným výsledkům transformačního procesu. Bez toho by byl pokles HDP mnohem hlubší. (viz Tabulka 3-1)
Vývoj HDP přitom probíhal ve třech protisměrných fázích (10):
První fáze (v letech 1991 až 1993) byla obdobím transformační deprese, kdy došlo k hlubokému poklesu ekonomického výkonu, obdobně jako v ostatních tranzitivních ekonomikách. Domácí poptávka byla restriktivní politikou reálně stlačena (celkem o 17 %) k odvrácení hrozby ekonomické nerovnováhy nejprve po liberalizaci cen a dovozu (zahraničního obchodu) a následně i po daňové reformě, a to při ústupu vývozu nejdříve z trhů RVHP po jejím rozpadu a následně i při ústupu ze slovenského trhu po rozdělení Československa. Tím byl stlačen i HDP o 14 %.
Přitom byl koncem této fáze (v roce 1993) vytvořen i mírný přebytek obchodu zbožím a službami (kladný netto export ve stálých cenách) v rozsahu asi 2 % v poměru k HDP a tím zmírněn jeho pokles oproti dynamice domácí poptávky.
V druhé, růstové fázi (v letech 1994 až 1996) byl obnoven reálný růst domácí poptávky především přílivem zahraničního kapitálu, který kulminoval v roce 1995 ve světě nevídaným rozsahem přes 16 % v poměru k HDP (v ostatních letech této fáze dosahoval tento poměr 8 - 9 %). Takto zvýšená domácí poptávka (celkem o 27 %) nejen obnovila růst HDP o 14 %, ale "vytáhla" i vysoký reálný schodek vůči zahraničí (záporný netto export) až do rozsahu 10 % v poměru k HDP. Tím byl ztlumen i růst HDP oproti dynamice domácí poptávky.
Třetí, krizová fáze dosud pokračuje. Začala v roce 1997 po měnových turbulencích, v něž vyústila nadkritická vnější ekonomická nerovnováha, kdy schodek běžného účtu platební bilance v roce 1996 a v prvním čtvrtletí roku 1997 dvojnásobně překračoval mezinárodně tolerovanou hranici 4 % v poměru k HDP.
Tvrdá restrikce opět reálně stlačila domácí poptávku do roku 1998 téměř o 4 % a tím stlačila i HDP. Ten se v roce 1998 snížil podle odhadu asi o 2,6 %. Snížil se i schodek obchodu se zbožím a službami ve stálých cenách pod 8 % v poměru k HDP. Tato výše však představuje nadále potencionální nebezpečí, pokud by se neudržela současná mimořádně nízká úroveň světových cen surovin a potravin. Tím byl částečně zmírněn i pokles HDP oproti dynamice domácí poptávky.
Vývoj HDP v posledních dvou letech se tedy znovu dramaticky zhoršuje: (viz Graf 3-4)
Rozhodujícím faktorem výkyvů vývoje hrubého domácího produktu byla domácí poptávka. V období růstu se HDP za růstem domácí poptávky zpožďoval a tento prostor byl vyplňován vnější ekonomickou nerovnováhou nedostatečně konkurenceschopné ekonomiky ČR. Nerovnováha byla eliminována (nebo alespoň omezována) jen ve fázích poklesu, kdy se HDP zpožďoval za poklesem domácí poptávky. Současná krize české ekonomiky je jen vyústěním těchto dlouhodobých tendencí. (viz Graf3-5)
V souvislosti se současným poklesem HDP se začala prudce měnit i situace ve vývoji nezaměstnanosti. V mezinárodním srovnání již Česká republika nepatří k zemím s výjimečně nízkou nezaměstnaností. Mezinárodně srovnatelná míra dosahuje v průměru za rok 1998 více než 6 %, čímž předstihla některé země EU (Rakousko, Holandsko) a dostihla řadu dalších (Dánsko, Portugalsko, Spojené království), nemluvě o mimoevropských zemích jako Japonsko s mírou 3,4 % a USA 4,9 % (1997).(viz Graf3-6)
Ve srovnání s průměrem zemí EU, dosahujícím míry mezi 10 a 11 %, je úroveň nezaměstnanosti v ČR stále ještě nižší. Přesto je znepokojivý rychle stoupající trend (více jak dva procentní body za rok) a velká diferenciace mezi jednotlivými regiony. Koncem roku 1998 již 16 okresů překročilo hranici 10 %. Pět okresů mělo nezaměstnanost dokonce v rozmezí 13 až 16 %.
Vnější ekonomická rovnováha
Na českou ekonomiku, vyznačující se velkou mírou otevřenosti, má mimořádně silný vliv vývoj na vnějších zbožových i finančních trzích. Míra otevřenosti, měřená jako podíl dovozu zboží a služeb na HDP (11), dosáhla v roce 1997 63 %. Ve vztahu k celkové souhrnné nabídce (vyjádřené jako souhrn HDP plus dovoz) dosáhla podílu 39 %, zatímco v Maďarsku byla nižší téměř o 10 procentních bodů a v Polsku s jeho větším vnitřním trhem až o 20 bodů. Toto vysoké zapojení české ekonomiky do zahraničního obchodu je přitom vysoce (a asymetricky) liberalizováno.
Vnější ekonomická rovnováha byla obrácenou stranou ekonomického růstu - její výkyvy v uvedených hlavních fázích vývoje měly opačnou tendenci než výkyvy růstu (viz Graf 3-7):
V prvé fázi (v letech 1991 až 1993) se na obnovení rovnováhy běžného účtu platební bilance - kromě uvedené tvrdé restrikce domácí poptávky - částečně podílely i další dva ochranné "transformační polštáře": kaskádou devalvací byl v roce 1990 snížen kurs koruny (v roce 1991 byl již 4,97 krát nižší než parita kupní síly v poměru k marce, zatímco v roce 1989 "jen" 3,42 krát (12) a reálná mzda byla do roku 1991 snížena proti roku 1989 o 30 % a tím byly sníženy i jednotkové náklady práce.
Jádrem obnovení rovnováhy - kromě rychlého stlačení dovozu v USD v roce 1991 o 28 % - bylo přesměrování zahraničního obchodu zbožím (13) na náročné trhy vyspělých ekonomik za cenu strukturálního sestupu vývozu a strukturálního vzestupu dovozu. Zatímco v roce 1990 činil podíl vyspělých tržních ekonomik 44 % na vývozu a 47 % na dovozu ČR, do roku 1993 se jejich podíl zvýšil na 72 % resp. 76 %. Přitom se však snížil podíl strojů na celkovém vývozu ČR z 38 % na 30 %, kdežto podíl surovin, potravin a polotovarů (skupiny SITC 0 až 6) se naopak zvýšil ze 47 % na 56 %, a to zejména zvýšením vývozu hutního a chemického průmyslu. U celkového dovozu se naopak podíl strojů zvýšil z 31 % na 41 %, kdežto podíl surovin potravin a polotovarů se snížil z 52 % na 46 %. Vysoký podíl strojů na dovozu se již udržel, kdežto jejich výchozí podíl na vývozu byl postupným vývojem obnoven teprve v roce 1997, ale z části za cenu sestupu do nižších etáží složitosti (sofistikovanosti). (viz Tabulka 3-2)
Toto přesměrování umožnilo překonávat (minimalizovat) nerovnováhu zahraničního obchodu zbožím nejen zbrzděním dovozu, ale především růstem vývozu v USD, který - po překonání počátečního poklesu - se do roku 1993 zvýšil o 13 %, zatímco růst dovozu byl dosud zpomalen (zvýšil se o 7 %). Schodek v poměru k HDP (2 %) byl již nižší než ve výchozím období a byl uhrazen přebytkem obchodu se službami - zejména díky expanzi aktivního cestovního ruchu. Běžný účet platební bilance byl zhruba vyrovnán (mírný přebytek činil 1,3 % v poměru k HDP). Tehdejší poměrně pružná reakce podniků na tyto vnější šoky je zároveň i smutnou připomínkou, že podniky ještě nebyly ochromeny pozdější nezdařenou privatizací.
Toto teritoriálně - strukturální přesměrování zahraničního obchodu umožnilo nejen poměrně rychle obnovit předtím narušenou vnější ekonomickou rovnováhu, ale i skokově zkvalitnit nabídku na domácím trhu zbožím "západní kvality" a provenience (14) místo dřívějších dovozů z méně náročných trhů a místo "vytlačené" části domácí nabídky. Reálně snížená domácí poptávka byla uspokojována často i záměnou kvantity za kvalitu. Další vývoj však ukázal náklady tohoto řešení: snaha obnovit v další fázi i kvantitu již probíhala jen na vrub obnovené nerovnováhy a zadlužování a při pokračujícím stlačení či ohrožení části domácí nabídky.
Ve fázi nerovnovážného růstu (v letech 1994 až 1996) se vyčerpaly všechny ochranné "polštáře" předchozí fáze: spolu s uvedeným obnoveným výrazným růstem domácí poptávky byl postupnou reálnou revalvací opět reálně posílen i kurs Kč (v roce 1996 byl již "jen" 3,15 krát nižší než parita kupní síly) a postupně byla opět zvýšena i reálná mzda (byla o 1 % vyšší než v roce 1989). Schodek zahraničního obchodu zbožím (přes 10 % v poměru k HDP) již nemohl být pokryt přebytkem obchodu službami a vyústil ve zhroucení rovnováhy běžného účtu platební bilance (schodek dosáhl téměř 8 % v poměru k HDP) a v otevřenou měnovou krizi - nájezdem spekulačního kapitálu ve druhém čtvrtletí 1997.
Na počátku třetí, krizové fáze (v roce 1997) uvolnila ČNB kurs koruny (přechodem na tzv. řízený plovoucí kurs). Následné nominální oslabení koruny bylo však postupně kompenzováno jejím reálným zhodnocením (vyšší inflací proti vyspělým zemím), takže kurs koruny byl od druhého čtvrtletí roku 1998 reálně naopak dále posílen. Tento proces byl urychlen v druhé polovině roku 1998 i opětným nominálním posílením koruny, které bylo vyvoláno přílivem spekulačního kapitálu, přilákaného vysokým - i když postupně snižovaným - úrokovým diferenciálem (kurs koruny byl v roce 1997 3,00 krát a v roce 1998 již "jen" 2,79 krát nižší než parita kupní síly).
Rozhodujícím nástrojem překonání této nebezpečné vnější nerovnováhy se stala - již uvedená - makroekonomická restrikce domácí poptávky, která byla postupně zpřísňována ČNB a potom vládními "balíčky" (rozpočtovými škrty, včetně mzdových a sociálních výdajů). V souvislosti s tím přešla opět i reálná mzda k zápornému růstu (v roce 1998 asi o 1,5 %).
Do prvého pololetí 1998 spolupůsobilo i opětné zlepšení konjunktury na "markových" trzích EU, spojené s opětným oslabením marky vůči dolaru. To umožnilo i výraznou vývozní expanzi ČR. Nejprve se na ní - jako její "lokomotiva" - v podstatné míře podílel zejména úzký okruh podniků v rukách zahraničních firem, spjatých s těmito trhy i vzájemnými kooperačními vztahy (zejména v dopravním a elektrotechnickém strojírenství). Nominální oslabení koruny postupně vtáhlo do vývozní konjunktury i jednodušší, cenově pružnější výroby.
Tím byl obnoven reálný růst vývozu (a průmyslové výroby), ale jen málo tlumen růst dovozu. Je to důsledek expanze dovozně náročného vývozu s nízkou hodnotou přidanou domácím zpracováním - jednak složitějších výrobků s vysokými zahraničními kooperacemi, jednak výrobků jednodušších.
Ve druhém pololetí se však reálný růst vývozu (a průmyslové výroby) výrazně zpomalil, a to jak vlivem opětného oslabování vnější konjunktury, tak v důsledku kapacitních omezení další expanze uvedené "lokomotivy" vývozu i opětného posilování kursu koruny. Příznivě rozevřené nůžky mezi dynamikou vývozu a dovozu se opět začaly svírat a převracet (ve čtvrtém čtvrtletí již opět byl reálný růst vývozu nižší než růst dovozu).
Proto je uvedené reálné snížení schodku vůči zahraničí (záporného čistého exportu ve stálých cenách) jen omezené. Přesto je v běžných cenách výrazné a běžný účet platební bilance se dostal pod kritické pásmo (v roce 1998 se jeho schodek odhaduje asi na 2 % HDP). Toto zlepšení je přitom téměř úplně dosahováno závratným snížením světových cen surovin a potravin. Jejich vývoj v delším časovém horizontu je však nejistý.
Ani při tomto zcela mimořádném vnějším vlivu se však nezastavil relativní pokles devizových rezerv ČNB: 30. 9. 1996 kulminoval na 38 %, 30. 9. 1997 činil 36 % a 30. 9. 1998 jen 33 % v poměru k ročnímu dovozu zboží a služeb (jeho krytí rezervami se snížilo na 3,8 měsíce, přičemž za kritickou hranici považuje Mezinárodní měnový fond 3 měsíce). Příliv kapitálu se totiž obnovuje jen nevýrazně (v roce 1998 na necelá 4 % v poměru k HDP). Roste v něm přitom opět váha krátkodobého kapitálu.
Hrubá zahraniční zadluženost překračuje kritickou hranici 40 % a koncem roku 1998 je očekávána hodnota v oblasti 43 % HDP: (viz Graf3-8)
Tedy úroveň zahraniční zadluženosti je již zhruba 3% nad bezpečnou úrovní. Koncem třetího čtvrtletí 1998 dosáhla v ČR 24,4 mld. USD, zatímco v roce 1989 za celé Československo činila 7,9 mld. USD.
Roční dluhová služba činila v roce 1998 4,4 % HDP. Také investorská pozice vůči zahraničí (saldo aktiv a pasiv) přešla od roku 1996 do mírně záporných čísel (za tři čtvrtletí 1998 činila - 3 % v poměru k HDP) a navíc část aktiv (až 10 % v poměru k HDP) tvoří pohledávky se sníženou návratností.
Přetrvávající nestabilita české ekonomiky vůči zahraničí i v podmínkách prohlubující se krize - resp. rozpor mezi růstem a vnější rovnováhou - je základní tendencí naší ekonomiky v celém průběhu její transformace. Nestabilní ekonomika kolísá jako kyvadlo mezi růstem a vnější rovnováhou. Tato nestabilita, charakterizovaná dosavadním "třífázovým" vývojem, při němž vnější nerovnováha byla překonávána nebo alespoň omezována na přijatelnou úroveň jen v obou fázích poklesu ekonomiky, není důsledkem standardního cyklického vývoje, ale projevem hluboké strukturální, systémové krize. Rozpor mezi růstem a vnější rovnováhou byl založen chybnou strategií transformace.
Tato strategie nerespektovala hloubku a tvar zaostávání produktivity ČR. Liberalizovala zahraniční obchod okamžitě a asymetricky. Otevřela domácí trh vůči vyspělejší zahraniční konkurenci (včetně EU) více, než tyto země vůči ČR (minimalizovala nejen cla, ale plně eliminovala necelní bariéry) (15). Přitom se převážně vzdala i (ve světě běžné) mikroekonomické politiky, podporující konkurenční způsobilost podniků. Tu dále ohrozila nezvládnutím transformačních systémových změn, zejména nezdařenou privatizací a nevytvořením účinného právního prostředí podnikání. V důsledku toho místo posílení kapitálového vybavení podniků bylo v podstatné části z nich naopak oslabeno, chybějí i manažerské zkušenosti a hlavně motivace ke strategickým krokům v rozvíjení nabytého a svěřeného majetku a dokonce zábrany proti spekulativnímu chování různých přechodných majitelů.
Tato nerovnovážná tendence přitom působí k vytváření specifického převisu domácí poptávky nad domácí nabídkou. Ten nevyplývá z "přehřátí" ekonomiky, při němž nabídka, pracující na hranici svého produkčního potenciálu, naráží na svá krátkodobá kapacitní omezení. Domácí nabídka je "nerovnou" vyspělejší zahraniční konkurencí (často podporovanou agresivními, dumpingovými postupy a asymetrickým protekcionismem), vytlačována pro svou rigiditu (nedostatečnou pružnost na tržní podněty) a pro svou nedostatečnou konkurenční způsobilost i při svých hluboce nevyužitých kapacitách. Tento převis má nikoli kvantitativní, ale především kvalitativní rozměr.
Překonávání vnější nerovnováhy jen makroekonomickou politikou je však v těchto nestandardních podmínkách málo účinné a proto byly její nástroje vychylovány do extrémních poloh. Protože přitom cenová pružnost vývozu a dovozu byla nízká - zejména u značné části složitějších produktů - rozhodujícím nástrojem se stala makroekonomická restrikce domácí poptávky.
Takto vysoce otevřená, oslabená a nestabilní ekonomika je přitom v extrémní míře vystavena vnějším vlivům a patrně i riziku vážného zhoršení vnějšího ekonomického prostředí v globalizovaném světě.
Inflace a růst
ČR se po celé transformační období vyznačuje nižší mírou inflace než většina tranzitivních ekonomik. Bylo to dáno již menším převisem poptávky na počátku transformace. (viz Graf3-9)
Proto navzdory vysoké míře počáteční devalvace domácí měny, cenový skok bezprostředně po cenové liberalizaci byl zde nejnižší. Byl převážně způsoben potřebou změny relativních cen a také devalvačním (nákladovým) šokem. V dalším období (v pětiletí 1993 - 1997) průměrná roční míra inflace, měřená spotřebitelskými cenami, činila 11,4 %.
Hlubší pohled na vývoj inflace prokazuje rozhodující vliv nákladových faktorů. (viz Tabulka 3-3)
V prvé postliberalizační fázi (v letech 1991 až 1993) byla inflace nejvyšší i při reálném poklesu domácí poptávky. Byla však vyvolána převážně nákladovými faktory (především oslabením kursu koruny, nápravami cenových deformací a daňovou reformou). Tato inflace byla vyšší než nominální růst domácí poptávky (domácí poptávka se zvýšila celkem o 65 %, kdežto její deflátor o 98 %). Přesto takto "nákladově podložená" inflace se prosadila a byla touto poptávkou plně akceptována na úkor poklesu její reálné složky. Zjednodušeně řečeno - nákladová inflace "vytlačila" část reálné poptávky.
Ve druhé fázi (v letech 1994 - 1996) byla inflace nejnižší navzdory reálnému růstu domácí poptávky. Byla přesto jen z části vyvolána nákladovými faktory (zejména díky stabilnímu kursu koruny a poměrně mírným cenovým deregulacím). Byla přitom podstatně nižší než nominální růst domácí poptávky (domácí poptávka se zvýšila o 64 %, ale její deflátor již jen o 29 %). Byla proto touto poptávkou plně akceptována i při růstu její reálné složky.
Ve třetí fázi (v letech 1997 a 1998) je inflace opět vyšší navzdory reálnému poklesu domácí poptávky, neboť je opět vyvolána vyššími nákladovými faktory (zejména zrychlením cenových deregulací, zvýšením nákladů na úroky i opětným nominálním oslabením kursu koruny). Proto se opět prosazuje a je akceptována i sníženou nominální dynamikou domácí poptávky (domácí poptávka se zvýšila jen o 8 %, ale její deflátor o 12 %), a to opět na úkor poklesu její reálné složky.
Dosavadní jednostranná a předávkovaná dezinflační politika je příliš nákladná, protirůstová (16). Má však ještě i další nechtěné vedlejší účinky. Vysoký úrokový diferenciál vede opět k přílivu krátkodobého, spekulačního kapitálu, který zpevňuje kurs koruny v míře, která již přispěla k výraznému zpomalení růstu exportu. Taková dezinflační politika se dostává do konfliktu i s vnější ekonomickou rovnováhou. Tím se však zvyšuje i riziko dalších měnových turbulencí, zvyšujících i nákladové faktory inflace. Pak by se tato politika mohla minout i svým dezinflačním cílem, který by navzdory vysoké nákladnosti nemusel být dosažen.
Významným faktorem inflace rovněž je - a do budoucna i bude - přizpůsobování cenové hladiny v ČR cenovým hladinám a relacím cen v zemích EU.
K charakteristickým rysům české ekonomiky dosud totiž patří nízký kurs koruny v porovnání s paritou její kupní síly (vysoké ERDI), což (v převráceném poměru) představuje pro zahraničí naši cenovou hladinu jako velmi nízkou, odlišující se směrem dolů i od ostatních tranzitivních zemí s nižší reálnou ekonomickou úrovní. Na počátku transformace byla stlačena razantními devalvacemi pod úroveň, odpovídající ekonomické vyspělosti země (17). Tento ekonomický manévr usnadnil počáteční přizpůsobení, neboť pomohl přesměrovat vývozy z trhů východních na trhy západní a udržet vysokou zaměstnanost. Rubem bylo jisté změkčení ekonomického prostředí, které nevytvářelo tlak na restrukturalizaci a modernizaci podstatné části podniků. Toto snížení cenové hladiny byl totiž plošné, ale zaostávání produktivity a nákladovosti jednotlivých našich výrob za světem bylo a je výrazně odstupňováno. Proto nejvíce zaostávajícím podnikům ani toto výrazné změkčení nestačilo, ale méně zaostávajícím subjektům vytvořilo pohodlné prostředí. Při absenci mikroekonomické politiky toto změkčení nestačilo k udržení konkurenční schopnosti sofistikovanějších oborů, zatímco středně sofistikovaná část (hutě, těžká chemie, cement) byla nadměrně zvýhodněna a málo sofistikované obory ani tak nestačily konkurenci rozvojových zemí s nízkými mzdami.
V propočtu na celkový HDP cenová hladina v roce 1996 dosahovala 37 % ve vztahu k průměru EU a 32 % ve srovnání se sousedním Německem; pro soukromou spotřebu činily tyto poměry 39 %, resp. 35 %.
Největší rozdíly existují v cenách neobchodovatelného zboží a služeb, které však jsou s cenami obchodovatelného zboží propojeny nákladovými vstupy i mzdovou nákazou. Např. cenová hladina hrubého nájemného představovala v roce 1996 - před posledním velkým zvýšením regulovaných cen - jen 20 % průměru EU a 14 % úrovně SRN.
Značné diferenciace však existují i uvnitř skupiny obchodovatelného zboží, kde jsou ovlivněny zejména odstupňováním zaostávání produktivity podle míry sofistikovanosti výrobků. Relativně levnější jsou jednoduché výrobky, relativně dražší pak výrobky s vyšším obsahem kvalifikované práce. U strojů dosahovaly naše ceny 88 % úrovně EU (83 % úrovně SRN), u osobních automobilů dokonce 90 % (resp. 96 %). Naproti tomu u oděvů jen 46 % (resp. 42 %). Relativně nízké ceny jsou také ve skupinách zemědělských výrobců a potravin. Nízké ceny potravin podobně jako nízké nájemné podmiňují nízkou mzdovou úroveň. Dosahují necelou polovinu průměrné úrovně EU (jen 46 % ve srovnání se SRN), zatímco v Maďarsku je to 50 % (resp. 48 %) a v Polsku 57 % (resp. 54 %) ve stejném srovnání.
Velká vzdálenost cenových hladin a relací při blízkosti země k centru Unie představuje riziko cenového šoku, který by mohl rozvrátit ustálené makroekonomické relace a vyvolat těžké sociální důsledky. Cenové přizpůsobování přitom probíhá zvyšováním domácích cen tam, kde jsou nižší při srovnatelné kvalitě anebo kde růstem produktivity bude tato srovnatelná kvalita dosažena.
V souhrnu se potvrzuje, že inflace je v našich podmínkách přímo či nepřímo vyvolávána především nákladovými i dalšími faktory, spojenými s vnějšími vlivy (kurs koruny a cenové přizpůsobování včetně cenových deregulací). Proto účinnou dezinflační politiku nelze provádět nezávisle na politice, směřující k překonávání základního rozporu mezi ekonomickým růstem a vnější rovnováhou. Dezinflační politika by proto měla být skloubena s orientací na růst ekonomiky a její konkurenceschopnosti, na překonávání příčin nákladových faktorů i na sbližování cenových hladin a relací s Evropskou unií.
Investice a úspory
Investice jsou jedním z rozhodujících předpokladů růstu ekonomiky a produktivity jako dlouhodobého základu konkurenceschopnosti. Objem nových hmotných investic výrazně překročil výchozí období: v roce 1998 byl asi o 23 % vyšší než v roce 1989 (tyto údaje nezahrnují tzv. použité investice).
Přitom míra investic byla po celé transformační období v České republice poměrně vysoká. V období 1992 - 1997 se podíl hrubé tvorby fixního kapitálu na HDP pohyboval mezi 28 až 33 %. Po přepočtu na cenové relace EU (18) by tento podíl v roce 1996 činil 22,4 % místo 33 % a tedy i tak o něco více než v zemích EU, kde v 90. letech dosahoval 20 %. Mezi zeměmi OECD vyšší míry dosahovala pouze Jižní Korea (36,6 % v roce 1995). Z tranzitivních středoevropských zemí podobně vysokých hodnot jako Česká republika dosahuje ve střednědobém průměru Slovensko, ostatní země mají míru spíše mírně nižší než EU.
Velké objemy investic však nenacházely svůj bezprostřední odraz v růstu ekonomiky ani produktivity. Přírůstkový koeficient kapitálové náročnosti produktu (ICOR) (19) byl několikanásobně větší než např. v Polsku nebo Maďarsku. Ve fázi růstu ekonomiky v letech 1994 až 1996 bylo v ČR k přírůstku HDP o 1 mld. Kč zapotřebí 8 mld. Kč investic do fixního kapitálu (ve stálých cenách). Významným důvodem byla struktura investic, jejichž velká část směřovala do dopravní, telekomunikační a energetické infrastruktury a na odstranění ekologických dluhů (včetně odsíření elektráren). V roce 1995 podíl těchto odvětví na investicích nefinanční podnikatelské sféry představoval 46 %, v roce 1996 a 1997 se mírně snížil na 42 %, resp. 41 %. Jen od části těchto investic je však možné očekávat bezprostřední rychlou návratnost těchto investic v exportní výkonnosti a ve zvýšení HDP. Investice do zpracovatelského průmyslu tvořily ve stejných letech pouze 31 až 35 % ze stejného základu (a jen 21 % z celkových investic). Přitom i ve zpracovatelském průmyslu jen část investic směřovala do technologické modernizace (značná část šla do výpočetní techniky, dopravních zařízení a pod.).
Pokračující extenzívní tendence v investování mohou být i jedním z projevů neracionálních vlastnických vztahů. Jsou však i důsledkem ochromení rozhodujících nástrojů tržní alokace investic - odpisů, úvěrů i kapitálového trhu: navzdory ztrojnásobení cenové hladiny investic proti výchozímu období nebyla valorizována odpisová základna (historické reprodukční ceny fixního kapitálu). Bankovní úvěry jsou podnikům nedostupné při násobkové úrokové míře úvěrů ve srovnání s rentabilitou kapitálu (vlastního jmění). Kapitálový trh je nefunkční nejen ze stejných důvodů, ale i pro nízké tržní ceny akcií a nedostatečnou regulaci rizik.
S celkovou ekonomickou recesí začala míra investic klesat z vrcholu 33 % HDP v roce 1996 na 31 % v roce 1997 a v 1. až 3. čtvrtletí roku 1998 se podíl hrubé tvorby fixního kapitálu na HDP dále snížil na 25,9 % ve srovnání s 28,2 % ve stejném období roku předchozího.
Cílem by mělo být nejen udržet vysokou míru investic po období restrukturalizace jak pomocí vysoké míry národních úspor, tak i s přispěním přílivu zahraničního kapitálu, zejména ve formě přímých investic, ale zejména podstatně zlepšit jejich strukturu a účinnost, aby vedly k rychlému zvýšení exportní výkonnosti.
Míra národních úspor v transformačním období kolísala mezi 28 až 30 % (20). Takto vysoká míra úspor je v evropském měřítku výjimečná. V zemích EU dosahovala v devadesátých letech jen zhruba 20 %, podobně jako v ostatních středoevropských tranzitivních ekonomikách, kde byla na počátku ještě nižší a teprve ve druhé polovině devadesátých let dosáhla evropského průměru.
Vysoká míra národních úspor vyplývala z nižšího sklonu ke spotřebě. V roce 1997 činil v ČR podíl výdajů na konečnou spotřebu na HDP 71,6 %, z toho v sektoru domácností 51,3 %; v EU byly stejné údaje mnohem vyšší, a to 78,1 % celkem a 59,8 % v sektoru domácností. Podobně vysoký sklon ke spotřebě byl ve středoevropských tranzitivních zemích, který se v roce 1996 pohyboval od 73% na Slovensku a 74 % v Maďarsku až po 77 % ve Slovinsku a 83 % v Polsku.
Vysoká míra národních úspor v české ekonomice je dána velkými objemy nastřádaného fixního kapitálu, jehož amortizace představuje více než 70 % celkových zdrojů hrubých úspor, zatímco čisté úspory dosahují necelých 30 % (průměrné veličiny z let 1992 - 1995). Míra čistých národních úspor, vztažená k čistému disponibilnímu národnímu důchodu, kolísala od 7 do 13 %. Více než polovina hrubých národních úspor vzniká v podnikatelské sféře, zatímco sektor domácností i vládní instituce se v letech 1993 - 1995 podílely na zbývajících úsporách zhruba stejným dílem. Od roku 1997 v souvislosti s podstatnými škrty v kapitálových výdajích veřejných rozpočtů podíl vládních institucí značně poklesl.
Míra úspor v sektoru domácností byla nejvyšší v roce 1995, kdy dosáhla 13,9 % ve vztahu k hrubému disponibilnímu důchodu tohoto sektoru. V letech 1996 a 1997 klesala na 12,7 %, resp. 13,0 %. Při poklesu reálných příjmů domácností v souvislosti se mzdovou restrikcí v roce 1998 dochází ke zvyšování míry úspor, a to na 13,3 % v 1. až 3. čtvrtletí 1998. Vysvětlení lze hledat ve zvyšující se sociální nejistotě, spojené se stoupající nezaměstnaností.
Ani vysoká míra národních úspor nestačila plynule pokrývat vysokou míru investic, která v roce 1996 dosáhla včetně změny stavu zásob až 35,5 % HDP. A právě v tomto roce bylo nutno použít zahraničních úspor v takové míře, která již začala přesahovat bezpečnou mez, což vyvolalo měnové turbulence a zhroucení příznivých očekávání dalšího vývoje. Vysoká míra investic vyplývala přitom z velké části z jejich relativní drahoty (v poměru k cenám spotřeby byly investice v ČR o 57 % dražší než v zemích EU).
Přitom příliv přímých zahraničních investic do ČR byl relativně nižší než do sousedních tranzitivních ekonomik. K 30. září 1998 dosáhl (od roku 1990) celkem 9,2 mld. USD, tj. ročně dosahoval v průměru 1 mld. USD, což odpovídá necelým 2 % v poměru k HDP. (V letech 1994 až 1996 se přímé zahraniční investice podílely na tvorbě hrubého fixního kapitálu v Maďarsku z 30 %, v Polsku z 18 %, kdežto v ČR jen z 11 %).
Cílem hospodářské politiky do budoucna je nejen udržet vysokou míru úspor a investic, ale hlavně podpořit jejich účinnější zaměření a účinnost.
Produktivita a mzdy
Dlouhodobým základem konkurenceschopnosti je produktivita výrobních faktorů, v tom zejména její nejdynamičtější prvek, produktivita práce.
Produktivita práce, měřená HDP na pracovníka, byla v roce 1998 (podle odhadu) jen asi o 5 % vyšší než ve výchozím roce transformace, což představuje roční růst jen o 0,5 %. Bylo to způsobeno nejen jejím počátečním poklesem, ale i poměrně mírným růstem v následujícím období (o 3 % ročně v růstové fázi ekonomiky v letech 1994 - 1996 a opět jen o 0,2 % ročně v posledních dvou krizových letech, srovnej graf: (viz Graf 3-10)
Touto dlouhodobou stagnací produktivity se dále prohloubilo zaostávání ČR za vyspělým světem: v SRN roste produktivita v posledních 5 letech o 2,5 % ročně. Přitom produktivita práce (HDP na pracovníka) v roce 1997 dosáhla v ČR jen asi 48 % úrovně Německa (21) (asi 51 % EU) (22): (viz Tabulka 3-4)
Drastický pokles reálných mezd na počátku transformace (v letech 1990 - 1991) byl hlubší, než pokles produktivity práce.
V důsledku toho "dolarové" mzdy v bývalém Československu klesly ve srovnání s ostatními tranzitivními zeměmi středoevropského regionu na nejnižší úroveň, i když HDP v propočtu na obyvatele i na pracovníka zde dosahoval nejvyšších hodnot (23). Počáteční hluboký pokles reálné mzdy (zadržení růstu nominálních mezd za dynamikou inflace) byl možný jen jednorázově a je neopakovatelný. Její následné rychlé zotavení bylo nezadržitelné. Proto její výrazný růst v letech 1994 - 1996 tuto výchozí disproporci vyrovnal. Vysoká dynamika reálné mzdy - i její předstih před růstem produktivity práce - se již od roku 1997 zastavila.
V současnosti se úroveň reálných mezd teprve vrátila k výchozímu bodu. V roce 1997 byla průměrná hrubá reálná mzda jen o 3 % vyšší než v roce 1989. (V roce 1998 byla vzhledem k probíhajícímu poklesu reálných mezd ještě zhruba o jeden a půl bodu nižší než v roce předchozím). Vyrovnání průměrných mezd bylo dosaženo při větší diferenciaci a jiném rozvrstvení mezi sociálními skupinami. Čistá reálná mzda ještě výchozí úrovně nedosáhla. Její pokles proti roku 1989 v roce 1997 činil 3 %.
Vůči vyspělým zemím to představuje značný odstup v úrovni mezd, který je v nominálním vyjádření ještě zesilován vysokým rozdílem mezi domácí a zahraniční cenovou hladinou. Náklady práce na osobu (včetně sociálního pojištění) činily v roce 1997 v kurzovém přepočtu jen 15 % úrovně sousedního Německa. V reálném vyjádření (v paritě kupní síly celkového HDP) to představuje 44 % úrovně SRN. Reálně se tak zaostávání ve mzdách zhruba vyrovnalo se zaostáváním v produktivitě práce, čímž byl vyčerpán mzdový transformační polštář a došlo ke značnému poklesu cenové konkurenční schopnosti.
Mzdově devalvační polštáře tak byly promarněny. Přestože reálná mzda byla zadržena na plných šest let, nezvýšila se za tu dobu produktivita natolik, aby umožnila udržet snížené jednotkové náklady práce i po "zotavení" reálné mzdy na původní úroveň (24).
Cesta ke snižování reálných jednotkových nákladů práce není v opětném snižování reálné mzdy, ale v rychlejším růstu produktivity než mzdy. To potvrzuje i současný vývoj, kdy poklesem reálné mzdy (v roce 1998 asi o 1,5 %) byl jen zastaven vzestup reálných jednotkových nákladů práce. Sociální nákladnost a konfliktnost této cesty je neúměrná jejímu nedostatečnému ekonomickému přínosu.
Pro Českou republiku s jejími dlouhodobými průmyslovými tradicemi nemůže mezinárodní soutěžení založené na nízkých mzdách představovat optimální strategii. Pokud jde o výrobní faktory, tvoří její hlavní komparativní výhodu naakumulovaný civilizační potenciál, spočívající ve vzdělanostní a kvalifikační úrovni obyvatelstva. Ten by měl umožnit následovat vyspělé země ve zvyšování produktivity především vyšším růstem kvalifikovaných, sofistikovanějších výrob a služeb. Předností ČR je i adaptační schopnost obyvatelstva, prokazující se v transformačním období v pružných změnách pracovního a profesionálního zařazení, jakož i v rychlém rozvoji drobného a středního podnikání (25).
Finanční hospodaření podniků a bank
Nízká konkurenční způsobilost podniků vůči zahraniční konkurenci na zahraničních i domácích trzích se odráží i v nepříznivé finanční situaci jejich podstatné části.
Průměrná rentabilita vlastního jmění (asi 4 % v posledních dvou letech) je zcela nedostatečná nejen pro rozvoj těchto podniků z vlastních finančních zdrojů, ale i v porovnání s troj až čtyřnásobně vyšší úrokovou mírou z nových úvěrů (26). Je to i jeden z důvodů, proč nemohou emisemi svých akcií vstupovat na kapitálový trh a přitom emisemi obligací nebo přijímáním úvěrů mohou financovat jen násobně nadprůměrně rentabilní projekty.
Přitom se v předposledních dvou letech (od roku 1996) - v souvislosti se zpomalováním růstu ekonomiky a s jejím přechodem do krize - rentabilita snížila prakticky na polovinu (v roce 1997 činila rentabilita nákladů jen 2,2 % a rentabilita vlastního jmění 4 %). Zlepšení v roce 1998 lze připsat na vrub závratného snížení světových cen surovin a potravin. Užitečným převráceným ukazatelem k rentabilitě vlastního jmění je doba návratnosti tohoto vlastního kapitálu měřená v letech. Tato doba by měla být ve zdravé ekonomice kratší než 10 let: (viz Graf 3-11)
Významným faktorem jsou i náklady na placené úroky - v prvních třech čtvrtletích roku 1998 jejich celkový rozsah (podle odhadu) byl zhruba stejný jako rozsah zisku, vyprodukovaného ziskovými podniky. (viz Tabulka 3-5)
O finanční krizi svědčí vysoký podíl ztrátových podniků na celkovém dosaženém hospodářském výsledku (jejich ztráta dosahuje od roku 1996 asi polovinu v poměru k zisku vyprodukovanému ziskovými podniky) a přitom jejich podíl na počtu podniků i počtu pracovníků setrvale dosahuje asi jedné třetiny.
Zvláště závažné je rostoucí ohrožení klíčových podniků. Soubor 72 klíčových podniků (27), privatizovaných kupónovou metodou, které představují 70 tis. pracovníků, tj. 8 % zpracovatelského průmyslu, byl v letech 1996 i 1997 v průměru ztrátový (záporná rentabilita vlastního jmění v roce 1996 činila - 2,7 % a v roce 1997 činila -1,7%). Použijeme-li ukazatel návratnosti kapitálu tak zjistíme, že kupónové podniky jsou projídány a podle záporné rentability v roce 1996 by byly projedeny za 38 roků a v roce 1997 by jejich dekapitalizace probíhala 58 let (pokud by se ovšem nezměnila míra ztrátovosti). (viz Graf 3-12)
I v příznivých podmínkách prvního pololetí 1998 (při závratném snížení světových cen surovin a potravin) měly tyto podniky rentabilitu vlastního jmění (4,6 %) méně než poloviční ve srovnání s průměrem celého sledovaného souboru 1,6 tisíce podniků zpracovatelského průmyslu (12,2 %). Podíl jejich závazků po lhůtě splatnosti na tržbách (9,1 %) byl přitom o třetinu vyšší než v průměru celého sledovaného zpracovatelského průmyslu (6,7 %).
Vliv těchto podniků na celkové výsledky zpracovatelského průmyslu je přitom znásoben jejich širokými kooperačními vztahy.
Přestože hlavní dlouhodobou příčinou nízké rentability podstatné části podniků je nezdařená privatizace včetně přijaté zásady: nejprve privatizovat a potom restrukturalizovat (viz kap. 3-3), prudký zvrat po roce 1995 - vrcholící současnou finanční krizí podniků - zřetelně kopíruje dynamiku ekonomiky. Rozhodující krátkodobou příčinou je totiž především restriktivní makroekonomická politika. V podmínkách převažujících nákladových faktorů inflace má drastická dezinflační politika ještě jeden důsledek: extremizuje asymetricky nepříznivé prostředí podniků. Důsledky nákladové inflace (růstu cen vstupů) tlumí jen částečným zpomalením přizpůsobování cen výstupů - na úkor rentability. Tato makroekonomická politika byla zostřena vysokou úrokovou marží komerčních bank (o 2 až 3 procentní body vyšší než ve vyspělých tržních ekonomikách). (viz Tabulka 3-6)
Finanční krize podniků destabilizuje i komerční banky. Podíl nebonitních (tzv. klasifikovaných) úvěrů, poskytnutých komerčními bankami (včetně Konsolidační banky a bank v nucené správě), přesahuje jednu třetinu. Tyto banky si proto na vrub své úrokové marže (včetně zisku) urychleně doplňují své rezervy a opravné položky. Ztráta bank (včetně ČNB) za tři čtvrtletí 1998 dosáhla 43 mld. Kč, což představuje meziroční zhoršení o 79 mld. Kč.
Na sanaci komerčních bank již bylo vynaloženo (podle různých údajů) 160 až 200 mld. Kč (přičemž přibližně polovina těchto prostředků byla vyvolána nutností vypořádat se s důsledky hospodaření minulého režimu) a vyžádá si (podle různých odhadů) dalších 40 až 70 mld. Kč (28). Takto generovaná propojená krize podniků i bank (zamrzlé pohledávky) v dalším sledu vrcholí až zamrznutím úvěrů (credit crunch): destabilizované banky se obávají destabilizovaným podnikům poskytovat další úvěry. (viz Tabulka 3-7)
Závratné zvyšování rezerv komerčních bank a zhoršování jejich hospodářského výsledku je přitom vyvoláno nejen finanční krizí podniků, ale je stupňováno i zjednodušeným předpokladem jejího nepřekonání, nezbytnosti hromadných bankrotů podniků a nutnosti plného odpisu jim poskytnutých klasifikovaných úvěrů. Je přitom i důsledkem tlaku na urychlený prodej těchto bank bez jejich předchozího postupného ozdravení. Předchozí tendence jednostranného řešení ve prospěch krizových podniků (jejich automatické financování komerčními bankami bez ohledu na ohrožení těchto bank) byla totiž v poslední době zaměněna opačnou tendencí hledání obdobně jednostranného východiska pro banky.
Chyběla koncepce souběžného vytváření širších předpokladů stabilizace podniků i bank (výhledovou nápravou systémového, institucionálního selhání transformace, výraznou mikroekonomickou politikou k podpoře konkurenční způsobilosti podniků i přechodem k prorůstové makroekonomické politice), jakož i program revitalizace životaschopných klíčových podniků i bank. Ten může přispět i k uvolnění úvěrových bariér, neboť je současně i určitou formou státní asistence.

3.2. Makroekonomická politika

Fiskální i měnová politika po celé období transformace shodně sledovaly jako hlavní prioritu především rovnováhu ekonomiky, nikoli její růst. V jednotlivých fázích se však rozcházely v důrazu na jednotlivé stránky této rovnováhy - vnější a vnitřní - i v názoru na míru mixu těchto politik k jejímu dosažení. Nebyly účinně vzájemně koordinovány, což vrcholilo kontroversními postupy zejména v době "předbalíčkové" krize měny a ekonomiky (v letech 1997-1998). Nesoulad mezi fiskální (resp. hospodářskou) politikou vlády a měnovou politikou ČNB nebyl dosud plně překonán.
Fiskální politika
Fiskální politika České republiky sledovala dva hlavní cíle přijaté strategie transformace: sestavování vyrovnaného státního rozpočtu a postupný pokles velikosti příjmů ve vztahu k HDP (ústup státu z ekonomiky).
Veřejné rozpočty vykazovaly v prvních třech letech samostatné existence České republiky (do roku 1995) přebytek a v roce 1996 mírný deficit (tab. 3-8). Ani po započtení skrytých deficitů státního rozpočtu (tab. 3-9) skutečné deficity do roku 1995 patrně nepřekročily 1 % v poměru k HDP.
Relativně příznivý vývoj (do roku 1995 a částečně i v roce 1996) byl od počátku umožněn předchozím snížením transferů do podnikatelského sektoru od počátku devadesátých let, od roku 1993 i ukončením finančních transferů do rozpočtu Slovenské republiky (v rozsahu převyšujícím přebytek, dosažený v roce 1993) a potom růstovou fází ekonomiky. Přitom byl přibližně stabilizován (mírně snížen) podíl veřejných výdajů (bez čistých půjček) na HDP, což bylo umožněno nejen uvedeným růstem ekonomiky a nízkou nezaměstnaností, ale i odmítáním aktivní mikroekonomické politiky k podpoře konkurenční způsobilosti podniků a oslabením veřejných služeb. Přesto již v průběhu této fáze docházelo ke zhoršování uvedeného salda veřejných rozpočtů zejména v důsledku relativního snižování jejich příjmů v poměru k HDP.
V následující fázi (zejména od roku 1997) však dochází k výraznému a prohlubujícímu se zhoršování. Postupně narůstá míra deficitu až na 3,1 % v poměru k HDP očekávaných v roce 1998. (viz Tabulka 3-8)
Kromě toho narůstaly skryté strukturální disproporce. V rámci veřejných rozpočtů se snižovaly přebytky běžných příjmů nad neinvestičními výdaji. Klesal podíl investičních výdajů na celkových rozpočtových výdajích i na HDP a zvyšoval se podíl výdajů spojených s transfery obyvatelstvu (zejména na důchody). Od roku 1997 se po snížení sazeb sociálního pojištění začal objevovat a narůstat deficit na dříve přebytkovém důchodovém účtu. Po zahrnutí dalších mandatorních údajů se dále zúžil již tak omezený prostor pro krytí zbývajících rozpočtových potřeb.
Prohlubující se rozpočtové schodky nebyly výsledkem cílené rozvojové rozpočtové politiky, ale zejména důsledkem setrvalého relativního poklesu příjmů v poměru k HDP (od roku 1993 do roku 1998 o 4,6 procentních bodů), přestože ve snižování daňových a obdobných příjmů v poměru k HDP (tzv. složené daňové kvóty) jsme předběhli většinu zemí EU. (viz Graf 3-13)
Snižování složené daňové kvóty bylo přitom již částečně založeno současným daňovým systémem a rovněž snižováním daňových sazeb. Daňové příjmy byly dále oslabovány i růstem nedoplatků, které koncem roku 1998 dosáhly 82 mld. Kč. Postupně působilo i zastavení růstu a přechod ekonomiky do recese, k němuž fiskální politika také přispěla zejména "balíčkovými" škrty kapitálových výdajů. Snažila se tak přispět k překonání vnější nerovnováhy mnohem nákladnější cestou než by byla podpora exportu a konkurenční způsobilosti podniků. Tyto problémy se dále zvýrazňovaly tím, jak se vyčerpávaly příjmy získané z privatizace (29).
Vedle toho, že se postupně zvyšoval vykazovaný deficit veřejných rozpočtů, projevovala se výrazněji i fiskální rizika spojená s vyváděním některých aktivit státu mimo rozpočtový systém formou přebírání nekvalitních aktiv a poskytování státních záruk. Tyto aktivity státu, původně spojené z řešením starých problémů a rozložením jejich nákladů mezi stát a soukromý sektor, se čím dál více orientovaly na různé záchranné a stabilizační akce soukromých i veřejných subjektů. Přijatá řešení vytvořila zdroje "skrytých" fiskálních rizik, které se váží k takto nakumulovaným převzatým nebonitním aktivům a poskytnutým státním zárukám. Podle předběžných - spíše opatrných - odhadů (30) se "skrytý" deficit státního rozpočtu, který by plně vyjadřoval náklady tzv. transformačních institucí (Konsolidační banka, Česká inkasní, Česká finanční a FNM) spravujících tato nebonitní aktiva a náklady rizikové složky poskytnutých státních implicitních i explicitních záruk v období let 1993-1998, pohyboval mezi 1 až 5 procenty HDP příslušného roku: (viz Tabulka 3-9 a Graf 3-14)
Přiměřeně by se tím zvýšily i celkové skutečné deficity veřejných rozpočtů proti údajům tab. 3-8. Rozpočtová disciplína sama o sobě nezajistila fiskální disciplínu, neboť řada potenciálních závazků státu a s ním spojená fiskální rizika pro stabilitu veřejných financí se přesouvala buď mimo rozpočtovou soustavu, nebo se jejich řešení odsunulo do budoucnosti. Rozpočet ani nereflektoval náklady financování těchto "skrytých" deficitů, protože ty se vesměs neprojevovaly v rozpočtu běžného roku, ale jako odložené výdaje se stávaly zdrojem potenciálního dluhu.
Česká republika začínala na počátku roku 1993 s veřejným dluhem ve výši 192 mld. Kč (31), tj. 19 % v poměru k HDP. Tento dluh se do konce roku 1997 zvýšil na 215 mld. Kč, což při růstu HDP (v běžných cenách) znamenalo relativní pokles na 13 % v poměru k HDP. Za těmito čísly však byly rozdílné tendence. Zatímco výše státního dluhu rostla v období let 1993 - 1996 pomaleji než HDP a i v následujících letech se ve vztahu k HDP stabilizovala, zadlužení měst a obcí sice bylo sice málo významné z hlediska struktury veřejného zadlužení, ale mělo nejvýraznější dynamika růstu, která se začala zpomalovat až v r. 1997.
Příznivý vývoj veřejného dluhu umožňoval, že podíl čistého úvěru vládě na domácích úvěrech po celé období nepřekročil výchozí úroveň r. 1993 a nepředstavoval tak bariéru pro úvěrování soukromého sektoru. (viz Tabulka 3-10)
S vývojem vykazovaného veřejného zadlužení (měřeného standardními nástroji dluhového financování, tj. úvěry a dluhopisy) kontrastuje nakumulování zdrojů "skrytých" rozpočtových deficitů v podobě nekvalitních aktiv transformačních institucí a rizikové složky státních garancí. Objem nepřímých dluhových závazků vlády, které jsou zdroji "skrytých " rozpočtových deficitů, se ke konci roku 1997 odhaduje (32) téměř na 12 % a ke konci roku 1998 na 13 - 15 % HDP (tj. 240 až 270 mld. Kč); z toho zhruba polovinu představuje objem státních záruk upravených o rizikovost a polovinu závazky u transformačních institucí (i po očištění o vytvořené reservy a oprávky).
Ze středně až dlouhodobého hlediska mimorozpočtově financované vládní aktivity, záruky a další předpokládané závazky státu představují nárůst vládního dluhu až asi na dvojnásobek přímého veřejného dluhu, a to hlavně v posledních dvou "balíčkových" letech. Tato dynamika jejich růstu není ze střednědobého hlediska udržitelná. Nejde pouze o to, že nepřímé závazky budou vytvářet rizika náhlých a ne zcela očekávaných nároků na státní rozpočet a tím ohrožovat budoucí fiskální stabilitu, ale již dnes snižují transparentnost vládních operací, vedou ke fragmentaci rozpočtového procesu a tím jej komplikují.
I takto upravený celkový veřejný dluh (asi 25 - 27 % v poměru k HDP) je však v mezinárodním srovnání relativně nízký a pro ČR ufinancovatelný, i když náklady spojené s financováním nepřímých závazků budou do budoucna snižovat manévrovací prostoru pro fiskální politiku. Přesto umožňuje aktivní účast fiskální politiky na konsolidaci a ozdravení ekonomiky.
Cesta k budoucímu překonání schodkovosti veřejných rozpočtů je v jejich obratu k podpoře růstu a konkurenční způsobilosti ekonomiky a tím v další budoucnosti i k rozhojnění rozpočtových příjmů.
Měnová a kurzová politika
Rozhodujícím nástrojem ovlivňování stability měny a tím i makroekonomické rovnováhy a dynamiky vysoce otevřené, liberalizované české ekonomiky od počátku její transformace byla nesporně měnová a kurzová politika. Ta především vyvolala uvedené výkyvy její dynamiky (tab. 3-11).
V první fázi transformace (1991-1993) byla provedena výrazná devalvace koruny (v předstihu v roce 1990 byla znehodnocena na 53 %, což zdražilo dovozy o 90 %) při ponechání fixního kurzového režimu (33) a provedení některých dalších doprovodných opatření. Vysoká míra devalvace byla zvolena z obav (34) o vnější ekonomickou rovnováhu po liberalizaci obchodu a při ústupu z trhů RVHP po jejím rozpadu. Současně byla stlačena peněžní zásoba (vysokými úroky i administrativní regulací úvěrů), a to do roku 1991 podle odhadů reálně o 13 % a ještě v roce 1993 byla asi o 9 % reálně nižší, než v roce 1990. Tato restrikce peněžní zásoby vyvolala (uvedené) reálné stlačení domácí poptávky, a tím i rozhodujícím způsobem přispěla k obnovení vnější rovnováhy. Devalvace koruny - vzhledem k nízké cenové pružnosti nabídky složitějších produktů - přispěla však k překonání vnější nerovnováhy jen částečně. Fixní kurs koruny byl "kotvou" inflace a restrikce peněžní zásoby "kotvou" vnější nerovnováhy - oba nástroje si vzájemně vyměnily úlohu.
Ve druhé fázi - počínaje druhou polovinou roku 1994 - se začala zvyšovat peněžní zásoba vlivem rostoucího přílivu zahraničního kapitálu, v tom i krátkodobého (spekulačního). (viz Tabulka 3-11)
Důsledkem bylo nejen obnovení reálného růstu ekonomiky, ale i vnější nerovnováhy, nikoli však zrychlení inflace. ČNB reagovala snahou o částečnou sterilizaci přílivu kapitálu zvýšením povinných rezerv komerčních bank i zpřísněním úrokové politiky, které však zvýšilo úrokový diferenciál a tím napomáhalo i ke zrychlení přílivu spekulačního kapitálu. Rozšíření fluktuačního pásma kursu CZK od února 1996 (z + - 0,5 % na + - 7,5 %) mělo jen dočasný a omezený vliv. Alarmující deficit běžného účtu platební bilance vrcholil otevřenou měnovou krizí po nájezdu spekulačního kapitálu ve druhém čtvrtletí 1997.
Na počátku třetí, současné fáze (v roce 1997), po měnových turbulencích, ČNB uvolnila kurs koruny (přechodem na řízený plovoucí kurs) a dále zpřísnila měnovou politiku (zvýšením úroků). Vzhledem k nečinnosti vlády (35) (zejména vzhledem k jejímu odmítání mikroekonomické politiky podpory konkurenční způsobilosti podniků) vůči nebezpečné vnější nerovnováze i vzhledem k tomu, že se ČNB předchozí předčasnou a skoro úplnou liberalizací kapitálového účtu připravila o možnosti jeho účinné regulace, bylo takové řešení patrně krátkodobě opodstatněné, i když zřejmě bylo předávkované. ČNB patrně v dostatečné míře nepočítala s rozhodujícím vlivem vnějších faktorů (obnovením konjunktury ve vyspělých zemích a zejména se závratným snížením cen surovin a potravin) na snížení této nerovnováhy. Měnová politika ke snížení této nerovnováhy přispěla jen z malé části a přesto s vysokými náklady. Toto řešení je totiž v našich podmínkách nepřiměřeně nákladné a rizikové - cenou je nejprve zastavení růstu ekonomiky a potom její přechod do recese. Přesto oslabení vnější nerovnováhy je nespolehlivé - převážně je dosaženo uvedenými nejistými vnějšími vlivy. Základní, setrvalý rozpor mezi růstem a vnější rovnováhou, založený přijatou strategií transformace - včetně selhání systémových, institucionálních změn - nebyl dosud překonán.
Přesto se měnová politika ČNB prioritně orientovala na zrychlené, autonomní snižování inflace, ačkoli ta je převážně důsledkem hlavních zahraničních faktorů tohoto základního rozporu (kursu koruny a cenového přizpůsobování včetně zvyšování regulovaných cen). Za tímto cílem byla měnová (zejména úroková) politika ČNB zpřísněna nad míru, nezbytnou z hlediska vnější nerovnováhy. Peněžní zásoba (36) se v roce 1998 reálně snížila asi o 3 % a domácí úvěry se reálně meziročně snížily asi o 5 % (koncem roku již asi o 10 %).
Navzdory této předávkované restrikci domácí poptávky byla však taková dezinflační politika málo účinná: roční míra spotřebitelské inflace se z 8,5 % v roce 1997 zvýšila na 10,7 % v roce 1998. Přesto byla tato politika hlavní krátkodobou bezprostřední příčinou prohlubování současné krize ekonomiky, a přitom vedla i k obnovenému přílivu krátkodobého kapitálu, který posiloval kurs koruny a zvyšoval riziko opakování měnových turbulencí.
Opožděné snižování úrokového diferenciálu ve druhém pololetí 1998 o 4 procentní body na 6,5 % (snižováním dvoutýdenní Repo sazby) samo nestačilo ani k uvolnění úvěrové politiky (k překonání "zamrznutého" úvěrování - credit crunch), ani k zastavení přílivu krátkodobého kapitálu.
Překonání uvedeného hlavního rozporu mezi růstem a vnější rovnováhou ekonomiky jen makroekonomickou - zejména měnovou - politikou je příliš nákladné a nereálné. Nezbytným východiskem je součinnost s hospodářskou politikou vlády. Střednědobě musí přiměřenou část břemene v překonávání vnější nerovnováhy převzít aktivní mikroekonomická politika podpory konkurenční způsobilosti podniků. Náprava institucionálních pochybení - zejména často nezdařené privatizace - bude dlouhodobým procesem.
Společnou prioritou střednědobé vládní hospodářské politiky i měnové politiky ČNB by proto měl být především obrat k růstu, finanční stabilizace mikrosféry, aktivní podpora její konkurenční způsobilosti - zejména klíčových podniků i bank, a součinnost k udržení vnější rovnováhy (resp. únosné míry nerovnováhy). Dezinflační politika by měla být podřízena těmto hlavním prioritám.

3.3. Institucionální změny a mikroekonomická politika

Přechod od centrálně plánované k tržní ekonomice vyžadoval provést zásadní systémové změny.
Jejich jádrem byla liberalizace cen a zahraničního obchodu na jedné straně a privatizace státního (veřejného) kapitálu na druhé straně. Přijatá strategie transformace (scénář reformy přijatý československou vládou a Federálním shromážděním (37) 17. 9. 1990 a realizovaný od roku 1991) provedla liberalizaci (včetně zahraničního obchodu) v převážné míře okamžitým, počátečním šokem, přičemž odmítala resp. minimalizovala mikroekonomickou politiku k podpoře konkurenční způsobilosti podniků. Rovněž privatizaci pojala jako krátkodobý proces, jehož prioritou byla rychlost a rozsah, nikoli racionální chování, restrukturalizace a konkurenční způsobilost podniků - o těch se předpokládalo, že se dostaví automaticky jako výsledek tohoto procesu a byly proto ponechány novým vlastníkům. Přitom plně rezignovala na racionální výkon vlastnických práv státu v předprivatizačním období.
Kromě těchto základních pilířů systémových změn byl vytvářen i širší institucionální rámec tržní ekonomiky - zejména daňovou reformou, vytvořením "dvoupatrového" bankovního systému (oddělením komerčních bank od centrální banky), kapitálového trhu a právního rámce podnikání.
Základní prioritou přitom byla minimalizace státní regulace i v porovnání s praxí stabilizovaných tržních ekonomik a rychlost - snaha, aby systémové změny ("ekonomové") předbíhaly před právem ("právníky"). Proto systémové změny i vytvoření institucionálního rámce tržní ekonomiky bylo sice uskutečněno, ale do značné míry jen formálně a s malou účinností.
Výsledkem je neefektivní chování, rigidita a nedostatečná konkurenční způsobilost podstatné části podniků, vystavených nejen "nerovné" vyspělejší zahraniční konkurenci, ale i nefunkčnímu domácímu tržnímu prostředí včetně neúčinného právního rámce (obtížné vymáhatelnosti práva). To je také základní dlouhodobá příčina současné krize ekonomiky.
Hlavními problémy přitom jsou především nezdařená privatizace v podstatné části podniků, nefunkční kapitálový trh, absence výkonu vlastnických práv státu i účinné mikroekonomické politiky k podpoře konkurenční způsobilosti podniků a účinného právního prostředí podnikání (38).
Liberalizace, regulace a podpora konkurenční způsobilosti
Cenová liberalizace a regulace. Liberalizace cen, provedená k 1. 1. 1991, byla jedním ze základních předpokladů pro přechod od centrálně plánované ekonomiky k tržnímu hospodářství.
Její realizace si vzhledem k hlubokým deformacím celé cenové soustavy vyžádala roční přípravné období. V rámci přípravných prací k uvolnění cen byly v průběhu roku řešeny v cenách důsledky aktivizace cel, snížení kurzu československé koruny vůči konvertibilním měnám, změn v systému centrální cenové regulace dovozu základních surovin, provedena náprava velkoobchodních cen v palivoenergetickém komplexu včetně ceny ropy a současně hledány cesty k zeslabení a časovému rozložení očekávaného skoku v oblasti spotřebitelských cen. Zásadním opatřením v přípravě liberalizace cen, zejména z pohledu rozložení zátěže cenového dopadu na obyvatelstvo, bylo zreálnění maloobchodních cen k 9. 7. 1990 (zvýšily se o 10 %) odstraněním záporné daně z obratu, která dosahovala cca 35 mld. Kč.
V souladu se zákonem o cenách byl s účinností od 1. 1. 1991 zakotven tržní charakter většiny cen. Ceny určitých zboží podléhaly i po roce 1991 státní regulaci. Postupně však docházelo k omezování této množiny produktů.
V současnosti je regulace cen uplatňována především v převážné části monopolních odvětví jako je elektrická energie, plyn, tepelná energie, voda, doprava, spoje nebo v oblastech, kde existují podmínky omezující soutěž jako je např. zdravotnictví, nájemné. Tato cenová regulace se dnes uplatňuje asi u 6 - 7 % hrubého domácího produktu.
U dosud regulovaných položek přitom dochází k postupnému přibližování cen k tržní úrovni (např. nájemné) nebo k aktualizaci maximálních cen a úprav pravidel sjednávání věcně usměrňovaných cen ve vztahu k měnícím se tržním podmínkám (např. telekomunikační a poštovní služby, tepelná energie, osobní autobusová doprava, voda).
Ochrana hospodářské soutěže. Ochrana liberálního charakteru české ekonomiky si vynutila vznik Úřadu pro ochranu hospodářské soutěže; tento úřad později převzal kompetence i v oblasti dohledu nad zadáváním veřejných zakázek a některé povinnosti v antidumpingových řízeních; úřad se účastní v dohodovacím řízení souvisejícím s privatizací.
Úroveň ochrany hospodářské soutěže se stane jedním ze základních kritérií vstupu České republiky do Evropské unie. Základem EU je jednotný vnitřní trh a fungující hospodářská soutěž je nezbytnou podmínkou jeho vytvoření a fungování. Pravidelná zpráva Evropské komise o České republice z listopadu 1998 konstatuje, že ve stávající právní úpravě přetrvávají nedostatky týkající se restriktivních dohod, definicí, ohlašování fúzí a dominantního postavení na trhu. Úřad pro ochranu hospodářské soutěže zpracoval novelu zákona o ochraně hospodářské soutěže, která byla v prosinci 1998 předložena k projednání vládě ČR a která vytýkané rozdíly oproti úpravě v Evropské unii odstraní nebo zredukuje.
Regulace zemědělského trhu. Mezi nejvýznamnější instituce k realizaci zemědělské politiky patří od roku 1991 fond tržní regulace (od roku 1993 Státní fond tržní regulace - SFTR). Jeho hlavním posláním je stabilizace (regulace) agrárního trhu. Fond financuje své aktivity ze zdrojů státního rozpočtu, úvěrů a tržeb z obchodních transakcí.
Nejrozsáhlejší aktivity SFTR se soustřeďují do let 1991-94, tzn. do období vzniku velkých přebytků zemědělské produkce na domácím trhu. Po roce 1994, kdy se domácí trh stává vyváženější, se aktivity SFTR soustřeďují na mléko a mlékárenské výrobky, zejména trvalou nadprodukci technologického tuku, kterou je nutno se subvencemi vyvážet. U obilovin (potravinářské pšenice) se situace na domácím i světovém trhu téměř každoročně mění a SFTR zasahuje obousměrně.
Liberalizace zahraničního obchodu, platební bilance, proexportní politika a podpora konkurenční způsobilosti.
Od 1. ledna 1991 byl okamžitě a prakticky plně liberalizován zahraniční obchod Československa (s výjimkou několika ve světě standardně regulovaných položek, jako jsou zbraně, toxické látky apod.) současně se zavedením vnitřní směnitelnosti koruny. Od 1. října 1995 byla novým devizovým zákonem dovršena plná liberalizace běžného účtu platební bilance a provedena rozsáhlá liberalizace kapitálového účtu, přestože i některé vyspělé země OECD dovršily jeho liberalizaci teprve v devadesátých letech.
Ve světle současné globalizace a celosvětového přelévání spekulačního kapitálu a jeho nájezdů, vyvolávajících měnové krize celých subkontinentů, začínají i některé mezinárodní instituce (Světová banka) naopak poukazovat na rizikovost současné míry liberalizace kapitálových toků a nastolují diskusi o regulačních opatřeních.
Vlády České republiky přijímaly během devadesátých let některá proexportní opatření, která však měla nedostatečný vliv na vývoj exportu a importu.
Proexportní politiku lze rozdělit do několika etap.
V první fázi transformace (v letech 1991 až 1993) byla obnovena vnější ekonomická rovnováha narušená v roce 1990. V podpoře vývozu a v tlumení dovozu vlády spoléhaly pouze na působení devalvačně restriktivní makroekonomické politiky a odmítaly explicitní proexportní politiku, s výjimkou zřízení instituce pro pojišťování a garantování vývozu (EGAP). Na druhé straně docházelo k rušení obchodních zastoupení v zahraničí, což mělo spolu s rozpadem zavedených obchodních organizací za následek přerušení dlouhodobě budovaných kontaktů a ztrátu znalostí místních specifických podmínek, které jsou při realizaci obchodů velmi důležité.
Ve druhé fázi (v letech 1994 až 1996) se při obnoveném růstu ekonomiky vyčerpala účinnost makroekonomické politiky a obnovila se vnější ekonomická nerovnováha. Přebytek zahraničního obchodu se trvale od roku 1992 snižoval a od druhého pololetí roku 1994 začal dramaticky narůstat schodek. Přesto vláda i v tomto období odmítala v zásadě uskutečňovat proexportní opatření či dokonce realizovat ucelený systém proexportní podpory. Jedním z mála proexportních opatření z této doby bylo vytvoření České exportní banky v roce 1995.
Teprve ve třetí fázi (od roku 1997) přijala vláda - po měnových turbulencích a po opakovaných usneseních Poslanecké sněmovny ČR (z 2. 10. 1996 a z 11. 6. 1997) koncepci proexportní politiky. Koncepce je však pouze rámcová, zaměřená na omezený okruh opatření a s ohledem na rozpočtová omezení představuje dosud podporu jen malé části exportu (39).
Také podpora výzkumu a vývoje byla v mezinárodním srovnání nedostatečná. Výdaje státního rozpočtu na ni již řadu let kolísají v rozmezí 0,4 až 0,47 % HDP, zatímco průměr zemí OECD činí až 0,75 % HDP (v Rakousku pak 0,7 až 0,8 % HDP, v SRN a Francii 0,9 až 1,0 % HDP).
Rovněž podpora investování - včetně odpisové politiky - byla dosavadními vládami nejen programově odmítána (s výjimkou jednorázového odpisu 10 % nově pořízených investic do strojů a zařízení kromě automobilů, motocyklů a letadel), ale dosavadní způsob odpisování (bez valorizace odpisové základny) je do značné míry ochromil. Teprve v dubnu 1998 byla přijata částečná podpora přímých investic, avšak méně výrazná než v sousedních zemích (zvýšení podpory přijala až současná vláda). Realizovat a rozvíjet ji začala vlastně až sociálnědemokratická vláda po svém nástupu v červenci 1998,
Vlády prakticky téměř nevyužily možnosti uplatnění subvenčních programů, které na dobu 7 let umožnil GATT (WTO) zemím, které přecházejí z centrálně plánované na tržní ekonomiku (40). Vláda rovněž v roce 1997 nepožádala o prodloužení výjimky z Asociační dohody s Evropskou Unií (41) k poskytování veřejné podpory podnikům na dalších pět let. Dosavadní vlády soustřeďovaly podporu podnikání - kromě zemědělství - převážně jen na střední a drobné podnikání, ale i zde činila podpora méně než 0,1 % HDP čili 1 až 1,3 mld. Kč ročně.
Programová podpora malého a středního podnikání (MSP) byla zahájena v roce 1991. Programy podpory malého a středního podnikání schvaluje vláda ČR podle zákona č. 299/1992 Sb., o státní podpoře malého a středního podnikání. V souladu s tímto zákonem byla v roce 1992 založena Českomoravská záruční a rozvojová banka, a.s. (ČMZRB), která od tohoto roku poskytuje programové podpory MSP financované z prostředků státního rozpočtu. Od roku 1992 do roku 1997 bylo prostřednictvím ČMZRB realizováno v průměru 8 programů ročně a celkem bylo na jejich realizaci ze státního rozpočtu za tyto roky poskytnuto více než 6,5 mld. Kč. Bohužel objem prostředků věnovaných na tuto podporu stále klesal: (viz Graf 3-15)
V roce 1991 byla rovněž zahájena podpora výzkumu a vývoje u malých a středních podniků. Celkem bylo v rámci těchto programů podpořeno téměř 200 projektů celkovou částkou 720 mil. Kč. Od roku 1995 na tyto programy navázala realizace programů TECHNOS (podpora výzkumu a vývoje nových technologií, materiálů a informačních systémů) a PARK (podpora vědeckotechnickým parkům, vytvářejících podmínky pro vznik a rozvoj inovačních firem zaměřených na realizaci špičkových technických řešení a transfer technologií). V těchto programech bylo za první čtyři roky od jejich prvního vyhlášení podpořeno 180 projektů částkou 650 mil. Kč. Na rok 1999 byly formou veřejné soutěže vyhlášeny již jejich páté ročníky.
Podpora v oblasti poradenství je realizována podporou sítě poradenských a informačních center a podnikatelských a inovačních center. Prostřednictvím těchto organizací získávají podnikatelé finančně zvýhodněné poradenství, informace a další služby, které mají charakter nepřímé podpory podnikání.
V posledních letech byl ze státního rozpočtu pro ČMZRB na realizaci programů uvolňován omezený objem finančních prostředků. V důsledku toho muselo být přijímání žádostí o podporu v některých programech zastaveno již v průběhu druhých pololetí. Tím nebyla umožněna podpora podnikatelských záměrů malých a středních podniků především formou zvýhodněných úvěrů a příspěvků na úhradu úroků. Současně tím byla ztížena finanční situace podniků, které s podporou počítaly.
Nedostatek finančních prostředků státního rozpočtu na realizaci programů tak nejvíce postihuje malé podniky, které jsou bankovním sektorem označovány za nejrizikovější skupinu podnikatelů a v důsledku toho je pro ně přístup k bankovním úvěrům nejobtížnější.
Podpora živnostenského podnikání. Soukromé podnikání fyzických osob se znovu objevuje jako tradiční forma ekonomického zapojení občanů po roce 1988, ve větším rozsahu se však rozvíjí až od roku 1990. Teprve však zákon o živnostenském podnikání z roku 1991 fakticky vrátil živnostenské podnikání do jednoho z druhů ekonomických činností.
Česká společnost přijala možnost soukromě podnikat jako výzvu. Ke konci roku 1992 bylo evidováno téměř 2,5 milionu vydaných živnostenských listů a koncesních listin pro více než 1,5 milionu podnikatelů, ale podle výběrových šetření jen 676 tisíc živnostníků pracuje na plný úvazek. V živnostenském podnikání nicméně se vyskytuje řada nežádoucích jevů.
Oproti jiným, zejména západním zemím, získává cizinec neobvykle snadno živnostenské oprávnění, nepotřebuje povolení k pobytu a požadavky kladené živnostenským zákonem jsou minimální. K 31.12.1993 byl počet cizinců - držitelů živnostenských oprávnění cca 7 tisíc osob, k 31.12.1997 přesahoval tento počet již 63 tisíc osob. Vysoký je rozsah ekonomické migrace ze zemí s nižší životní úrovní, zejména ze zemí bývalého východního bloku a spekulativní zakládání zejména veřejných obchodních společností s počtem společníků mnohdy přesahujícím 50 - 70. Zahraniční kapitál těmito pseudopodnikateli do ČR přinášen není.
Projevuje se také nedostatek etického chování při podnikatelské činnosti (např. formou neplnění závazků včetně plateb jak vůči obchodním partnerům, tak i vůči státu), který se odvíjí zejména od neúplné legislativy neumožňující účinné postihy.
Nedostatečně jsou stanovené kompetence kontrolních orgánů a často je i neefektivní výkon kontrolní činnosti. To je dáno stávající právní úpravou, která více chrání rušitele práv než dotčené osoby. Problémem je i délka některých soudního řízení, v jejímž důsledku se žalobce domůže práva až po několika letech úmorné snahy prokázat oprávněnost svého požadavku. S tím souvisí i nepříliš velká efektivnost výkonu státní správy, způsobená její nepružností a komplikovaností.
Vcelku je nutné v souvislosti s výše uvedenými problémy konstatovat, že česká společnost ztratila optimismus, s nímž do podnikání vstupovala na počátku devadesátých let. Navíc až dosud nepociťovala dostatečný zájem státu na řešení nově vznikajících problémů.
Od roku 1994 se na podpoře zemědělství podílí Podpůrný a garanční rolnický a lesnický fond (PGRLF). Podpory podnikům jsou touto institucí poskytovány (v rámci EPS) formou dotací části úroků a garantováním úvěrů. Při trvalé neochotě bank investovat kapitál do zemědělství a nedostatku vlastních zdrojů se systém prosazovaný PGRLF stal zřejmě jediným možným nástrojem úvěrování v zemědělství.
Podpora zemědělství ČR, vyjádřená ekvivalentem produkčních subvencí EPS, po roce 1989 výrazně poklesla a řadí ČR k zemím OECD s nejnižší úrovní podpor. Jak vyplývá z grafu č. 3-16, zatímco v ČR se EPS neustále snižuje, v zemích EU dochází ke snižování až od roku 1996, přičemž v roce 1997 je EPS v EU ještě o 2 % vyšší než byla v roce 1989. (viz Graf 3-16)
Liberalizace ekonomiky ČR není provázena ani takovou podporou konkurenční způsobilosti podniků, jaká je běžná ve vyspělých zemích včetně států EU, ač s ohledem na naši technologickou propast by měla být asymetricky vyšší. Absence takové mikroekonomické politiky je první dlouhodobou příčinou strukturální krize české ekonomiky.
Privatizace a restituce
Rozsah a formy privatizace. Česká republika byla - i ve srovnání s ostatními tranzitivními ekonomikami - ve výchozím období transformace velmi postátněna. V roce 1989 soukromý sektor vyprodukoval 4 % a družstevní 10% domácího produktu.
Převažující část domácího produktu byla vytvořena ve státním sektoru. Privatizace za každou cenu se stala hlavním cílem a do 30. 11. 1998 byl privatizován majetek v rozsahu 1,4 - 1,5 bilionů Kč (v účetní hodnotě). Výnos státu z privatizace přitom činil 0,2 bilionu Kč.
Malá privatizace byla oficiálně ukončena v prosinci 1993. Příjem Fondu národního majetku z uskutečněných aukcí činil více než 30 mld. Kč. Částky dosažené v dražbách vcelku přesáhly o polovinu úhrn vyvolávacích cen (které představovaly 23 mld. Kč). Malá privatizace probíhala bez ucelené koncepce. Prováděné dražby často probíhaly bez pevných a předem stanovených pravidel, což ve svém důsledku vedlo často k likvidaci místních služeb (prádelen, mandlů, apod.) a ke vzniku společensky méně prospěšných provozoven (bary, herny atd.). (viz Tabulka 3-12)
Rozhodující - co do rozsahu i významu - byla velká privatizace (představovala majetek téměř za 1 bilion Kč). Zákon o tzv. velké privatizaci určil mj. metody, jakými je možné majetek privatizovat. Jedná se zejména o vklad majetku do obchodní společnosti s následnou privatizací jejich podílu, veřejnou dražbu, veřejnou soutěž, přímý prodej předem určenému zájemci a bezúplatný převod na obec.
Nejvíce zastoupenou metodou co do objemu privatizovaného majetku je forma transformace majetku do akciové společnosti (757 mld. Kč, tj. 80 %) s následnou privatizací majetkových účastí. Tato metoda měla řadu podob: přímý prodej akcií, prodej přes zprostředkovatele na kapitálovém trhu či veřejnou soutěží, bezúplatný převod podílu v akciové společnosti na obec a ovšem také podobu kupónové privatizace. Z celkového objemu majetku určeného k velké privatizaci v hodnotě cca 934 mld. Kč byly pro kupónovou metodu v rámci obou vln použity majetkové podíly státu v akciových společnostech s nominální hodnotou ve výši 333 mld. Kč.
Ostatní akcie byly buď privatizovány některým z výše uvedených způsobů nebo byly dočasně ponechány v držení FNM či Pozemkového fondu z důvodů pozdějšího prodeje zejména zahraničnímu zájemci. Část akcií (většinou do 5 %) byla převedena obci v případech, kdy společnost významnou měrou znečišťovala životní prostředí či byla jiným způsobem výrazně spjatá s obcí. Byly emitovány také zaměstnanecké akcie, které však byly diskriminovány prodejem za nominální hodnotu.
Restituce. Na základě restitučních zákonů začal být vydáván v první fázi majetek znárodněný v letech 1955 - 59. Jednalo se o více než 70.000 nájemních domů a budov s nebytovými prostory, které sloužily a slouží zejména obchodu, službám a drobnému podnikání. Kromě toho byl program navrácení majetku znárodněného v letech 1948 - 55 rozšířen i na restituci zemědělského majetku a půdy. Tím bylo možno vrátit dalších cca 30 tisíc průmyslových a administrativních objektů a takřka polovinu státních lesů, státního zemědělského majetku a zemědělské půdy. Objem majetku předávaný původním vlastníkům nebo jejich dědicům není znám, neboť byl ve většině případů navracen přímo jednotlivými podniky, avšak odhaduje se na 70 - 130 mld. Kč v účetní hodnotě. Přímo ze zákona byl vrácen obcím majetek v hodnotě větší než 350 mld. Kč.
Problémy spojené s procesem restituce jsou úzce propojeny s procesem privatizace. Dokončení privatizace brání absence regulačních rámců v některých důležitých oblastech či nedořešené majetkoprávní vztahy, nevyřešené soudní spory o nejasných restitučních nárocích, nevyjasněnost rozsahu restitucí bývalého církevního majetku, nedořešené vztahy s katastrálními úřady, při prověrkách dodatečně vyměřené daňové nedoplatky podniků. Podniky, které z takových důvodů není možno doprivatizovat, nejsou schopné svojí činností získat dostatečné finanční prostředky na svoji existenci a dotuje je často stát z rozpočtu FNM.
Transformace družstev. V období 1992 - 93 proběhla majetkoprávní transformace družstev, spojená s přeměnou na nové podnikatelské subjekty. Každé družstvo mělo povinnost zpracovat svůj transformační projekt a předložit jej ke schválení valné hromadě všech, kteří uplatnili právo na členský podíl, a to do ledna 1993. Během roku 1992 se takto transformoval majetek v hodnotě cca 200 - 250 mld. Kč. Tato transformace družstev nejvíce zasáhla oblast zemědělství. Zemědělská družstva hospodařila na dvou třetinách veškeré zemědělské půdy. Z 1197 zemědělských družstev vzniklo 1321 nových soukromých družstev a obchodních společností. Menší měrou napomohla transformace družstev i privatizaci jiných odvětví. Do transformace bylo určeno zhruba 500 výrobních družstev, 100 spotřebních družstev a zhruba 100 družstev ostatních. Současně vznikla kategorie samostatně hospodařících rolníků (s málo významným podílem na celkové produkci). K obnovení převahy rodinných farem v našem zemědělství nedošlo, přestože vznik rodinných farem byl preferován poskytováním dotací.
Reálný vlastník a efektivnost podniků. Privatizací vláda chtěla vyřešit problém chybějících konkrétních vlastníků zděděný z centrálně plánovaného hospodářství. Výrazným a z tohoto pohledu téměř neúspěšným experimentem byla kupónová privatizace. Nesplnil se jeden z jejích hlavních předpokladů, vytvořit miliony reálných drobných vlastníků (42), sociální a politickou oporu "lidového kapitalismu". První vlny se sice zúčastnilo 5,95 mil. a druhé vlny 6,16 mil. občanů ČR. Většinu svých akcií (podle průzkumů) však již prodali a značná část z nich již své akcie prodala plně. Svědčí o tom skutečnost, že počet "prázdných" účtů majitelů cenných papírů ve Středisku cenných papírů v současné době činí již 2,1 mil. účtů, tj. 36 % z celkového počtu účtů.
Rozptýlené vlastnictví těch, kteří neodpadli, bylo koncentrováno investičními fondy (v letech 1993 - 1994 jich bylo přes 290, v současné době jich je 89), z nichž největší část kontrolovaly - prostřednictvím svých investičních společností - 4 největší komerční banky a Česká pojišťovna. V posledních letech však část svého portfólia prodaly různým finančním skupinám. současný stav je neprůhledný.
Místo toho, aby byly vytvořeny podmínky k urychlenému formování vlastníků s dlouhodobým zájmem o prosperitu podniků, byl další vývoj ponechán živelnému průběhu, včetně formování a fungování kapitálového trhu. Došlo ke složitému a netransparentnímu propojení podnikové sféry s bankami a jejich investičními fondy. To ztěžovalo řízení podniků stávajícím managementem a zejména klesal zájem managementu na hledání dlouhodobých strategických partnerů. Kupónová privatizace vyúsťuje v rozsáhlou a značně dlouhodobou institucionalizaci fenoménu "chybějících reálných vlastníků" (43).
Navíc - i v souvislosti s vývojem na neregulovaném, deformovaném kapitálovém trhu, kde se obchoduje s vlastnickými právy stávajícího kapitálu místo s investicemi - roste četnost případů "nepřátelského převzetí" (hostile takeover) podniku (akciové společnosti) pochybnými finančními skupinami s následným "vytunelováním" podniku (obdobně investičního fondu či banky). To je termín, jímž česká privatizace "obohatila" světový ekonomický slovník. Místo starosti o řádné hospodaření a strategický rozvoj podniku je tak jejich značná část permanentně vystavena čelení této hrozbě. (viz Tabulka 3-13)
To se odráží i v pronikavých rozdílech ekonomických výsledků podniků zpracovatelského průmyslu podle převažující metody privatizace (45).
Z porovnání vyplývá, že podniky privatizované převážně kupónovou metodou (čtvrtina tržeb sledovaného souboru) jsou bezprecedentně nejhorší, a to i ve srovnání s podniky s převažujícím státním vlastnictvím (v rentabilitě, v produktivitě, v závislosti na bankovních úvěrech - jen s výjimkou závazků po lhůtě splatnosti).
Na druhé straně podniky s převažující zahraniční kontrolou (šestina tržeb sledovaného souboru) jsou bezkonkurenčně, násobkově nejlepší (v rentabilitě, v produktivitě, v platební morálce). K tomu přispěly nejen nové investice a know how, ale i to, že si zahraniční vlastníci patrně dovedli vybrat podniky, které již před tím byly nejlepší, že jim byly zpravidla vytvořeny zvýhodněné podmínky (oddlužení, ochrana trhu, ekologické očištění) a že jsou nejvíce vybaveny vlastním jměním a nejméně závislé na úvěrech (tím jsou i "vyvázány" z tuzemské makroekonomické restriktivní politiky).
Podniky privatizované převážně standardními metodami (desetina tržeb sledovaného souboru) jsou mezi oběma póly, stejně jako podniky s převažující veřejnou účastí (šestina tržeb). Podniky privatizované standardními metodami, tedy v zásadě na úvěr, jsou proti podnikům veřejného sektoru lepší v rentabilitě a horší v produktivitě, ale zejména jsou nejvíce závislé na cizích zdrojích a úvěrech - zápasí se zadlužeností.
Jednotlivé metody privatizace přitom působily synergicky v kombinaci s tvarem technologické propasti českého zpracovatelského průmyslu. Kupónovou metodu privatizace - místo podpory své konkurenční způsobilosti mikroekonomickou, průmyslovou politikou - naopak převážně dostaly sofistikovanější výroby (zejména strojírenství, potravinářský průmysl) a lehký průmysl, kde technologická a nákladová propast ČR je nejhlubší, jako "zostřující trest".
Kupónová ani úvěrová privatizace ("na dluh") nepřinesla podnikům tolik potřebný kapitál pro restrukturalizaci, stabilitu a další rozvoj. Nedokonalá privatizace, špatný výkon zbylých vlastnických práv státu spolu s absencí průmyslové, proexportní a proinvestiční politiky a řadou dalších faktorů ovlivnily negativně nízkou výkonnost ekonomiky České republiky. Situace vedla k nízké výkonnosti a snižující se konkurenceschopnosti, k nízké rentabilitě a produktivitě, k vysoké prvotní a druhotné platební neschopnosti v podmínkách téměř nulové vymahatelnosti práva, k nízkému podílu přidané hodnoty ve výrobě, k nedostatku nejen investičního, ale i provozního kapitálu. To vše ohrožuje podstatnou část zpracovatelského průmyslu (podniky s 325 tisíci zaměstnanci, tj. se 40 % pracovníků).
Katastrofa, kterou způsobil privatizační experiment české ekonomice, je nejlépe patrná z následujícího grafu: (viz Graf 3-17)
Pro výkonnost ekonomiky je velmi důležité kolik přidané hodnoty se vyrobí na pracovníka. Po šesti letech rychlé a ještě rychlejší privatizace výsledek je více než smutný: státní sektor má stále vyšší produktivitu než podniky privatizované, vyjma těch které zprivatizoval zahraniční kapitál. Daleko nejhorších výsledků stále dosahují podniky zprivatizované kupónově.
Ani transformace družstev neproběhla bez problémů. Klíčovým problémem je vypořádání majetkových podílů z transformace družstev, ke kterému má dojít na přelomu let 1999 - 2000. Neřešen zůstává problém vyrovnání nároků oprávněných osob podle transformačního zákona, kteří se nestali členy transformovaných družstev a mají po sedmi letech od transformace nárok na finanční vypořádání. Dalším problémem je skutečnost, že vlastníkům nebylo umožněno navrácení majetku hospodářských družstev a tím došlo k přetrhání vazeb mezi zemědělskou prvovýrobou a zpracovatelským průmyslem. Prvovýroba tak nemá možnost ovlivňovat činnost zpracovatelského průmyslu a ani se podílet na ekonomických výsledcích. To má ovšem zpětné negativní dopady na zemědělství.
Kromě toho zvolený způsob privatizace zejména ve velkoobchodě a v maloobchodě, ale i v případě některých průmyslových seskupení (podniků či holdingů) vedl k nepřiměřené atomizaci domácích podniků, které nyní nemohou konkurovat velkým zahraničním společnostem (multinacionálním firmám, obchodním řetězcům).
Nezdařená privatizace se postupně stala spolu s nevytvořením účinného institucionálního rámce tržní ekonomiky druhou dlouhodobou a postupně převládající příčinou strukturální krize české ekonomiky. V současné době je již opticky privatizováno více než tři čtvrtiny ekonomiky (podíl nestátního sektoru na tvorbě HDP koncem roku 1996 činil 75 %), polovina podniků a bank je však "polostátní" v situaci, kdy stát rezignoval na výkon vlastnických práv. Životně důležitým, akutním problémem české privatizace není její "rychlé dovršení" ve zbývajícím veřejném sektoru, ale náprava její nefunkčnosti ve formálně privatizovaném sektoru. To však může být jen velice náročný, dlouhodobý proces. V polostátním sektoru musí být prvním, okamžitým krokem aktivní výkon vlastnických práv státu. Bankroty (vyrovnání) i prodeje podniků kvalitním zahraničním strategickým investorům budou nyní nezbytné v širším rozsahu, než by tomu bylo při úspěšné privatizaci. Přesto - vzhledem k rozsahu problému - obojí může být jen doplňkovým a nikoliv hlavním řešením.
Vznik a regulace finančního trhu
Finanční trh se vytvořil jako výsledek užitého typu transformace ekonomiky a je touto skutečností negativně poznamenán více než ostatní postkomunistické země střední Evropy. Z formálního hlediska můžeme konstatovat přítomnost všech segmentů finančního trhu, o jejich funkčnosti a prospěšnosti pro investory i ekonomiku jako celek se však u řady z nich otevřeně pochybuje. Ekonomika má též formálně vytvořen institucionální rámec finančních trhů, tento rámec je však značně nedokonalý a neúplný. Zákonné normy pro danou oblast jsou, bohužel, velmi nepřehledné, často neumožňují jednoznačný výklad a nepokrývají dostatečně některá klíčová témata. Ačkoli zejména v poslední době došlo k posílení orgánů dozoru finančních trhů, nadále zůstává bolestně otevřena otázka vymahatelnosti práva a sankcí. Standardy profesionální etiky jsou zatím nízké a nemorální jednání nevzbuzuje přirozený odsudek.
V oblasti úvěrových trhů doplácíme na přílišný liberalismus, naivitu a tvrdé politické tlaky z první poloviny devadesátých let. Tuzemský bankovní sektor nese značnou část nákladů transformace v poskytování privatizačních a ostatních úvěrů v podmínkách, kdy byl proti zahraniční konkurenci znevýhodněn vyšší mírou systémového rizika, projevující se v absenci investičních příležitostí s vysokou mírou bezpečnosti, ale i politikou vysokých a neúročených povinných minimálních rezerv. Lze uzavřít, že stát na počátku transformace neformálním způsobem (ale přesto vědomě) přesunul do komerčních bank část nákladů, které by jinak vystupovaly jako deficity soustavy veřejných rozpočtů. Přes následné masivní sanační zásahy státu jsou české banky nadále stiženy extrémně vysokým podílem klasifikovaných úvěrů. Budoucí náklady na ozdravení lze odhadovat na další desítky miliard korun.
Vysoký počet otevřených i zastřených krachů bank značně otřásl důvěrou v bankovní sektor. Očistný proces se postupně uzavírá. Přes viditelné zkvalitnění práce bankovního dozoru zde přetrvává problém konfliktu monetárního zájmu se zájmy dozoru komerčního bankovnictví umístěného v ČNB. Vůči rozhodnutí ČNB se odvolání (rozklad) podává k vrcholnému orgánu ČNB. Po vysokém zvýšení pravomocí v posledních novelách bankovního zákona si oprávněně stěžují investoři na skutečnost, že za tohoto uspořádání mají jen minimální šanci bránit se (kromě odvolání k soudu).
Kapitálový trh ve své akciové části doplácí na administrativní rozhodnutí o jeho odvození z kupónové privatizace. Velmi vysoký počet cenných papírů se statutem veřejné obchodovatelnosti je zdrojem nepřehlednosti na kapitálovém trhu a neefektivnosti dozoru. Přitom nejméně devadesát procent akciových titulů definičně na kapitálový trh vůbec nepatří pro malý rozměr obchodovatelné emise nezabezpečující požadovanou likviditu. Neochota pojmenovat tento problém vedla k patové situaci, která zablokovala možná řešení.
Ceny veřejných trhů proto v drtivé většině nemají elementární vypovídací charakter a takto devalvované cenné papíry nikdy nemohou být předmětem investičního zájmu. Zájmy minoritních akcionářů jsou trvale přehlíženy a neschopnost policie, státních zastupitelství a soudů trestat i ta nejočividnější porušení zákona je příčinou rezignace většiny potenciálních investorů. Alibismus vede k požadování zpřísnění právních norem, což ve svém efektu nakonec paradoxně postihuje ty subjekty, které zákon dodržují a poskytuje tak jen další výhody těm, kteří se dodržování elementárních pravidel po léta drze vysmívají.
Dluhopisový segment kapitálového trhu se rozvinul na základě spontánních aktivit zainteresovaných subjektů. Ačkoli se dluhopisy na našich veřejných trzích příliš neobchodují, není pochyb, že jde o trh funkční a že si našel přirozené kanály pro své efektivní uplatnění. Se zhoršením situace na úvěrovém trhu však dluhopisům nyní úspěšně konkurují úvěrové produkty, které vykazují podstatně nižší administrativní náklady a nepotřebují zvláštní povolení.
Charakteristiky peněžního trhu se v podstatě shodují s hodnocením dluhopisového segmentu kapitálového trhu. Peněžní trh však signalizuje nejzřetelněji skutečné neduhy našich finančních trhů. Zákon směnečný a šekový je dokonalou právní normou, která kopíruje příslušnou mezinárodní konvenci, a má navíc i určitou podporu v procesních pravidlech. Tyto skutečnosti však zásadně znehodnocuje fakt, že i ten nejbanálnější směnečný platební rozkaz mnohdy vystavuje soud řadu měsíců.
Kolektivní investování bylo postiženo institucionální slepotou architektů reformy, takže investiční společnosti a fondy vznikly dříve než jejich zákonná úprava. Jejich dozor byl po dlouhou dobu silně poddimenzován, měl omezené pravomoci a je skutečností, že v této oblasti došlo k rozsáhlým majetkovým transferům, které byly přinejmenším daleko za hranicí dobrých mravů a poctivého obchodního styku. Vůči tomuto sektoru vládne krajní nedůvěra.
Na pojistném trhu postupně narůstala zdravá konkurence, především v produktech životního pojištění. Naopak zůstal zachován administrativní monopol zákonného pojištění motorových vozidel. Zde též, v rozporu s platnými předpisy, neexistují od roku 1997 ani příslušné rezervy. V největším pojišťovacím ústavu, České pojišťovně, a. s., stát ztratil majoritu za okolností, které jsou nápadné naprostou nekoordinovaností politiky subjektů v majoritním vlastnictví státu.
Dozor nad finančními trhy je rozdělen mezi tři instituce, tj. Komisi pro cenné papíry, ČNB a ministerstvo financí. Je otázkou, zdali tento stav je optimální, zvláště když o dozor nad těmito subjekty se v některých případech dozorové subjekty dělí (pojišťovny, penzijní fondy a banky). Nad všemi těmito institucemi schází alespoň jednotný nezávislý odvolací orgán.
Kvalita právních norem finančního trhu je velice nízká, charakteristická četnými rozsáhlými novelami, takže samotný tvar současné právní úpravy vyvolává vážné obavy o právní jistoty účastníků trhů. Ve znění jednotlivých změn se negativně projevuje politická kampaňovitost a bezohledné prosazování skupinových zájmů. Je zřejmé, že bez legislativní vize nelze vytvořit funkční systém.
Hlavní problémy dnes představuje zákonná úprava akciové společnosti, kde novela z roku 1996 zavedla významné změny, které měly provést posun směrem k evropským standardům. Žel, slabá legislativní technika této novely způsobila účinky spíše opačné, poskytla minimum reálné právní ochrany a naopak zkomplikovala a zpochybnila řadu běžných procedur. Podobně zákon o Komisi Cenných papírů obsahuje celou řadu chyb a nepřesností, z nichž nejhorší je zřejmě to, že v případě odejmutí povolení k činnosti v procesu tzv. "přelicencování," ztratí Komise vůči takovému subjektu své dozorové pravomoci, a tak dojde k podstatnému snížení jistot investorů.
Daně, cla, ochrana spotřebitele
Daňová reforma. Po takřka dvouleté přípravě se uskutečnila 1. ledna 1993 reforma daňového systému jako celku. Zároveň s reformou vlastních daní vznikl nový systém pojistného na všeobecné zdravotní pojištění a pojistného na sociální zabezpečení. Nová daňová soustava byla cíleně vybudována tak, aby netendovala k samovolnému zvyšování podílu daní na hrubém domácím produktu (tzv. daňové kvóty). Dalším významným výsledkem uskutečněné daňové reformy byl přesun daňového břemene od příjmů ke spotřebě. Správa daní byla z rozhodující části svěřena nově konstituovaným územním finančním orgánům a celním orgánům, v případě poplatků i jiným správním orgánům a soudům.
Lze konstatovat, že v České republice pravidelně klesala daňová kvóta. Vývoj daňové kvóty tak postupně dospěl k hodnotě nižší než v členských zemích EU. Pokud jde o složenou daňovou kvótu, je ČR zhruba na úrovni Německa, nižších hodnot dosahují ze členských zemí EU pouze Spojené království, Irsko, Španělsko a Portugalsko. Vzhledem k nižší úrovní hrubého domácího produktu v České republice proti zemím EU se tak stávají nízké daňové příjmy faktorem, který výrazně omezuje rozsah a kvalitu státem poskytovaných veřejných statků.
Z hlediska daňové reformy zůstalo nenaplněno zavedení zvláštních daní k ochraně životního prostředí, které bylo deklarováno zákonem o soustavě daní č. 212 z roku 1992. Kromě toho nebyl zatím uskutečněn záměr přejít na hodnotovou konstrukci daně z nemovitostí. Dalším problémem jsou stávající omezené pravomoci místní samosprávy při ovlivňování výše daňových příjmů, čímž se jejich charakter přiblížil ústředně rozdělovaným dotacím.
Celní politika. Do roku 1990 mělo Československo platný celní sazebník schválený v GATT. Celní sazebník ovšem nebyl funkční, protože zahraniční obchod se řídil direktivním plánem. Československo jako zakládající člen GATT udržovalo přitom tato formální cla mimořádně nízká - průměrná efektivní sazba cla (vyjádřená jako podíl vybraného cla a hodnoty dovezeného zboží) činila v roce 1989 pouze 4,8 %.
V roce 1991 se přistoupilo k restrukturalizaci celního sazebníku a změně celních sazeb. Československo však nevyužilo příležitosti v souvislosti s transformací ekonomiky a s liberalizací zahraničního obchodu, po níž se dosavadní ryze formální cla stala skutečně funkčními: země si nevyjednala s GATT jejich zásadní zvýšení. Československo zvýšilo jejich průměrnou efektivní sazbu ze 4,8 % pouze na 6,0 %, zatímco v sousedních tranzitivních zemích - v Polsku a v Maďarsku - dosahovala 13 až 14 % a v zemích EU přesahovala 8 %. Tato situace se negativně projevuje i při dovozu zemědělských výrobků a potravin, u kterých nízké nastavení celní ochrany neumožňuje účinně zabránit těmto dovozům, jejichž vývoz do ČR je ze strany ostatních zemí často subvencovaný. Důsledkem tohoto stavu je malá ochrana domácích výrobců a zpracovatelů, kteří nemohou konkurovat se svými výrobky na domácím trhu těžce dotovaným dovozům.
Další vývoj v oblasti cel byl dán celkovou liberalizací mezinárodního obchodu. S ukončením Uruguayského kola mnohostranných jednání v rámci GATT přišlo postupné každoroční plošné snižování celních sazeb (o 36 %). V rámci jednání o vázaných celních sazbách však byly zvýšeny sazby u několika citlivých zemědělských komodit. Druhým určujícím faktorem je asociační dohoda ČR s Evropským společenstvím, v jejímž důsledku jsou postupně odstraňovány vzájemné překážky obchodu průmyslovými a zemědělskými výrobky. Harmonogram vytváření zóny volného obchodu zahrnuje pět etap postupného snižování cel. Probíhající 3. etapa byla zahájena v roce 1997 (na začátku 5. etapy stanoveném na rok 2001 dosáhnou všechna cla nulové úrovně). Asociační dohody sice stanovují v náš prospěch asymetrické snižování cel (pomalejší než v EU), ale bohužel z výchozí a v náš neprospěch asymetrické základny. V současné době proto činí průměrná efektivní celní sazba v ČR jen 1,5 %.
Nevýhodou pro ČR byla v době uzavírání dohod nízká úroveň nastavení cel v porovnání s EU a existence pouze valorických cel namísto výhodnějších, kombinovaných. Rovněž cla na zemědělské výrobky dovážené do ČR jsou tak nyní v průměru nižší než cla v jiných zemích (zvláště v EU a zemích CEFTA), a to způsobuje snížení konkurenceschopnosti domácích výrobců či zpracovatelů na domácích i zahraničních trzích. U citlivých položek, které si smluvní země označily jako SSG (Special Safeguard Measures) se může použít dodatkové clo v případě vyšších dovozů nebo nižších cen. Podmínky pro použití dodatkových cel jsou však přesně vymezeny mezinárodními smlouvami.
Pro zvýšení účinnosti ochrany trhu byly v roce 1992 zavedeny kvóty na dovozy některých citlivých výrobků (zrušeno koncem roku 1992). S platností od února 1992 byla ministerstvem financí vydána vyhláška o vyrovnávacích dávkách při dovozu, což umožnilo u řady citlivých položek (cca 300) používat dodatkové clo (ad valorem nebo specifické). Využito bylo u 97 položek. Na základě jednání Uruguayského kola GATT 1986-93 byly vyrovnávací dávky zapracovány do cel.
Náš současný právní řád není dosud dostatečně přizpůsoben pro použití opatření na ochranu domácího výrobce či zpracovatele. Tento nedostatek způsobuje problémy při řešení krizových situací při zvýšených dovozech zemědělských výrobků a potravin, kdy je pouze malý manévrovací prostor k jednání se zahraničními partnery pro přijetí ochranných opatření na ochranu domácích výrobců nebo zpracovatelů.
Asociační dohoda rovněž vede k zásadním přesunům v teritoriální struktuře dovozu ve prospěch dovozů z EU. Důsledkem asociační dohody je postupné odstraňování celních překážek také v obchodě průmyslovými výrobky a vybranými zemědělskými a potravinářskými výrobky s ostatními asociovanými zeměmi. ČR proto od roku 1993 uzavřela preferenční dohody se zeměmi ESVO, CEFTA (Polsko, Maďarsko, Slovinsko, Rumunsko), Bulharskem, Pobaltskými republikami a Izraelem. Posledním faktorem je existence celní unie mezi ČR a SR, jejímž cílem bylo zachování úzkých ekonomických vazeb mezi oběma zeměmi. Navzdory uplatnění některých netarifních omezení v rámci celní unie zůstává obchod mezi ČR a SR dosud v zásadě bezcelní.
Ochrana spotřebitele. Faktická úroveň ochrany bezpečnosti a zdraví spotřebitelů je dnes v České republice srovnatelná se stavem v Evropské unii, v některých případech je český spotřebitel chráněn lépe, naopak některé prvky dosud chybí a příslušné úpravy jsou v různém stupni přípravy. Intenzita dozorových, inspekčních a preventivních činností je v České republice vyšší, vlastní výkon kontrol je však poznamenám nízkou efektivností a vysokými náklady.
Poněkud jiná je situace v ochraně ekonomických zájmů spotřebitelů. I zde je dnes situace srovnatelná s evropským právem třeba v rozsáhlé oblasti informací o cenách výrobků nebo ve většině otázek spojených s reklamou. Řadu problémů však bude ještě nutno řešit, např. ochranu spotřebitelů před padělky, úpravu prodeje mimo obchodní provozovny, zásilkového prodeje apod. Připravované právní normy ztíží možnosti uzavírání smluv ke škodě spotřebitelů a tím omezení aktivity neseriózních podnikatelů.
Přetrvávajícím negativním jevem na české spotřebitelské scéně je slabost spotřebitelského hnutí.
Posílení veřejné správy. Realizace všech institucionálních opatření není možná bez existence moderní a efektivní veřejné správy. Zájem všech předcházejících vlád o tuto problematiku byl nedostatečný. Nezájem se projevil v řadě skutečností.
Během celých devadesátých let se nepodařilo přijmout zákon o státní službě. V souvislosti s nízkými platy pracovníků veřejné správy tak měly státní instituce problémy nejen se získáváním nových kvalitních odborníků pro svou činnost, ale i s jejich odchody do soukromého sektoru. Nedostatečně rozvinutý systém vzdělávání pracovníků ve veřejné správě je též významným faktorem, který brání zvyšování efektivnosti činnosti státních institucí.
Rovněž bylo dlouho odkládáno vytvoření regionů (vyšších územně správních celků), přestože podle zkušenosti vyspělých zemí (zejména EU) právě na této úrovni je možné nejúčinněji uskutečňovat podstatnou část mikroekonomické politiky k podpoře konkurenční způsobilosti podniků (i s využitím příspěvků strukturálních fondů EU).

3.4. Hodnocení vybraných odvětví a regionů

A. Odvětví reálné ekonomiky
Průmysl
V počátečním období transformace došlo k přechodnému prudkému poklesu vnitřní poptávky, především v důsledku značného vzestupu spotřebitelských a výrobních cen při zahájení liberalizace ekonomiky. Vedle vnitřní poptávky zaznamenala velké změny i vnější poptávka. Po rozpadu východních trhů došlo ke změně orientace na náročné trhy EU a na ostatní země s vyspělou tržní ekonomikou, avšak v méně příznivé komoditní struktuře.
Ve struktuře vývozu se tak podstatně zvýšil podíl zbožové skupiny s nízkou přidanou hodnotou. I přes tuto novou orientaci přispívala vnější poptávka ke zmírnění výrazného poklesu průmyslové produkce. Nejnižší úrovně průmyslové produkce ve vztahu k roku 1990 bylo dosaženo v roce 1993 (68,3 %). Od roku 1994 začala průmyslová výroba růst, růst vrcholil v roce 1995. Stagnace na počátku roku 1997 byla vyvolaná přechodným snížením zahraniční poptávky, ale také chybami v průběhu ekonomické transformace. (viz Graf 3-18)
Největší a nejrychlejší snížení průmyslové výroby zaznamenaly v období transformace podniky, u kterých se po liberalizačních opatřeních odhalila jejich nízká necenová konkurenceschopnost, projevující se kvalitou, technickými parametry a designem, jak na zahraničním, tak i na domácím trhu. Pokles podílu na celkové průmyslové produkci se týkal pochopitelně těch odvětví, které se vyznačovaly obdobnými charakteristikami. Pokles byl patrný zejména u podniků zpracovatelského průmyslu a zvláště pak v elektronice, strojírenství, textilním a kožedělném průmyslu a do roku 1994 i v odvětví výroby dopravních prostředků. U těžebních, surovinových a materiálových odvětví a odvětví produkujících polotovary k tak výraznému poklesu výroby nedošlo, protože byly na trhu cenově konkurenceschopnější v důsledku nízké přidané hodnoty.
Úroveň produkční výkonnosti průmyslu, jeho kvalita a konkurenceschopnost, spolu s ekonomickým prostředím, se plně odráží v jeho finanční situaci. Z dlouhodobého pohledu je nezbytné konstatovat její nepříznivý stav s tím, že v problémových podnicích dochází k jejímu postupnému zhoršování.
Do transformace vstupovaly podniky s nevyřešenými starými pohledávkami a úvěry na trvale obracející se zásoby, které byly převedeny na komerční bázi s dopadem do jejich finanční situace. Promítly se zde také nedostatky v privatizaci, nefungující a nepřehledný kapitálový trh. To vše spolu s legislativními nedostatky a celkovým ekonomickým prostředím nevyvolalo výrazný zájem zahraničních investorů o modernizaci průmyslu a není zdrojem kapitálu pro domácí firmy.
Efektivnost průmyslu, měřená např. rentabilitou vlastního jmění podniků se 100 a více zaměstnanci, je velmi nízká (v roce 1997 cca 5,1 %) v porovnání s výnosem státních dluhopisů jako bezrizikového aktiva (10,5 %).
Nedostatek volných finančních prostředků v podnicích (nízká tvorba zisku, odpisy neodrážející růst cen) se projevuje ve vysoké platební neschopnosti, tj. v odsouvání plateb, a v klesající schopnosti podniků splácet úvěry. Vzhledem k obtížnému přístupu k úvěrům a kapitálu vůbec a praktické nevymahatelnosti práva, je tento fenomén značně zneužíván. Platební neschopnost v průmyslu je koncentrována do zpracovatelského průmyslu. Nedostatek kapitálu, jak investičního, tak provozního, vede proto mnohdy k situaci, kdy podniky nemají dostatečné podmínky k tomu, aby zajistily produkci výrobků, o které trh projevuje zájem.
Dalším závažným faktem je klesající podíl vlastního jmění v pasivech, což se projevuje nárůstem cizích zdrojů, především závazků, zvláště krátkodobých, a krátkodobých úvěrů na obchodní pohledávky na překlenutí přechodného nedostatku zdrojů.
Změny ve struktuře průmyslové produkce si vyžádaly i změny ve struktuře zaměstnanosti. Ve většině průmyslových odvětví docházelo v letech 1991 - 1997 k plynulému poklesu zaměstnanosti, který byl převážně absorbován terciárním sektorem. K největšímu poklesu zaměstnanosti došlo v odvětví dobývání nerostných surovin, nadprůměrně se snížil počet pracovníků i v odvětví výroby strojů a zařízení, výroby dopravních prostředků, textilním a oděvním průmyslu a v kožedělném průmyslu.
Průměrná nominální mzda vzrostla v období 1991 - 1997 zhruba 2,5x u organizací s 25 (resp. s 20) a více pracovníky. Mzdy rychle rostly do roku 1996 (do značné míry oprávněně jako kompenzace příliš velkého poklesu reálných mezd v roce 1991), kdy se v průměru zvyšovaly o 18,5 % ročně. V důsledku přijatých "balíčkových" opatření v roce 1997 došlo ke zpomalení mzdového vývoje. Průměrná nominální mzda vzrostla v uvedeném roce o 13,4 %, v roce 1998 dochází k dalšímu zpomalování (za leden - listopad 1998 vzrostla o 10,7 %). Spolu s redukcí mzdového vývoje docházelo ke zvyšování růstu produktivity práce, takže v roce 1997 došlo k žádoucímu předstihu jejího růstu (vzrostla o 9,2 %) před dynamikou reálných mezd, přepočtenou indexem cen průmyslových výrobců (o 8,2 %).
Vlastní zdroje podniků (vlastní jmění), zvláště pak ve zpracovatelském průmyslu, mají klesající tendenci, zvyšuje se počet podniků se záporným vlastním jměním a roste výše této záporné položky. Průmysl se potýká s vysokou odepsaností investičního majetku (zhruba 45 %). Stávající odpisová politika (nízká úroveň odpisů při růstu cen nových investic) spolu s nedostatečnou tvorbou zdrojů v podnicích neumožňují vytvořit dostatečné zdroje pro modernizaci průmyslu.
Významným růstovým faktorem průmyslu jsou hmotné investice, kde průmysl vystupuje nejen jako jejich spotřebitel, ale také jako producent (především strojů a zařízení). Do vývoje investic v průmyslu výrazně zasáhla privatizace, kdy v její první fázi řada průmyslových podniků a jejich managementů se dostala do existenčních nejistot, což se projevilo ztrátou investiční motivace, přerušením předchozího trendu realizace větších investičních akcí a nižšími objemy pořízených investic.
Od druhé poloviny roku 1992, kdy se podnikové subjekty postupně adaptovaly na nové podmínky, došlo k obnovení růstu investiční poptávky v průmyslu, který pokračoval až do roku 1995. Po tomto roce došlo k poklesu celkových investic, když jejich růst byl zachován pouze ve zpracovatelském průmyslu. Celkový investiční trend byl však rozdílný z hlediska jednotlivých agregací průmyslu. Při realizaci útlumu těžby uhlí a uranové rudy se průběžně snižoval podíl investic do těžebních odvětví. V letech 1994-1995 došlo k razantnímu zvýšení investic v energetice v souvislosti s výstavbou jaderné elektrárny Temelín a některými investicemi na ochranu životního prostředí (odsiřovací zařízení). Vývoj investic alokovaných do zpracovatelského průmyslu vykazoval mírnější, ale neustálý růst, i když s různou dynamikou a rozdílným vývojem v jednotlivých odvětvích. Přitom více než polovina investic byla směrována na obnovu zastaralého strojního zařízení, další objemy investic na ochranu životního prostředí a do infrastruktury, takže na vlastní rozvoj a zavádění progresivnějších technologií zbylo minimum prostředků.
Stavebnictví
Stavebnictví indikuje konjunkturální vývoj celé ekonomiky a výrazně ovlivňuje řadu dalších odvětví. Vzestupy nebo poklesy stavební produkce se přenášejí do širokého spektra ostatních odvětví ekonomiky, z nichž některá dodávají stavebnictví své výrobky, zejména průmysl stavebních hmot. Zvyšování stavební výroby odráží sílící růstové tendence investiční aktivity v ekonomice a naopak ztráta dynamiky růstu anebo dokonce pokles stavební produkce signalizují útlum, případně recesi hospodářského rozvoje.
Na začátku 90. let došlo k hlubokému poklesu stavební výroby (až o třetinu), který byl v roce 1992 po ukončení první vlny "velké privatizace", vystřídán dočasným oživením poptávky a růst stavební produkce se až do roku 1995 střídal s poklesem. Po roce 1995, kdy bylo dosaženo nadprůměrného tempa růstu stavebních prací (oživením stavební činnosti v obcích a malých městech, realizací některých významnějších ekologických a inženýrských staveb v dopravní infrastruktuře), začal růst stavební produkce slábnout a v roce 1997 došlo v souvislosti se zpomalením ekonomického růstu ke zlomu a objem stavebních prací klesl pod úroveň předchozího roku. Přitom stále existující bariéry (restrikce veřejných zakázek, špatná finanční situace podniků, nedostatečná podpora bytové výstavby atd.) omezovaly růst stavební výroby i v roce 1998, kdy se očekává pokles stavební produkce až o 7 %. (viz Graf 3-19)
Doprovázejícím jevem privatizace stavebnictví byl pokles zaměstnanosti, který na začátku 90. let činil přibližně jednu čtvrtinu výchozího stavu pracovníků. V roce 1993 se pokles zaměstnanosti přechodně zastavil, ale od roku 1994 dále nepřetržitě pokračuje. Nominální mzda rostla ve všech letech transformace ekonomiky, když největší meziroční růst byl v roce 1993 (o 28,6%). V roce 1994 se tempo růstu snížilo téměř na polovinu a kolem této úrovně oscilovalo až do roku 1997, kdy se dále snížilo (pod 10 %).
Ve vývoji reálné produktivity práce se po roce 1990 střídaly meziroční poklesy s růstem. Po tříletém růstu v letech 1994 - 1996 (s průměrným meziročním přírůstkem 7 %), následoval v dalším roce pokles stavebních investic, ztráta dynamiky růstu produktivity práce a její propad pod úroveň roku 1996.
Vývoj investic ve stavebnictví měl dvě rozdílné etapy. V prvních letech transformace (do roku 1994) se objem investic meziročně zvyšoval (zejména v souvislosti s rozvojem nových stavebních firem) a od roku 1995, kdy došlo k výraznému meziročnímu poklesu investic, investiční aktivita ve stavebnictví trvale klesá.
Nepříznivou finanční situaci převážné většiny stavebních podniků, kromě poklesu produkce, způsobuje vyšší růst cen vstupů, převyšující růst spotřebitelských cen, drahé úvěry a obtížný přístup ke kapitálovým zdrojů obecně. Rozkolísanost finanční situace se nejvíce projevuje u přidané hodnoty, jejíž dynamika růstu dosáhla vrcholu v roce 1995 (o 18,9 %), po tomto roce následoval dvouletý pokles a v 1. pololetí roku 1998 došlo k jejímu mírnému nárůstu ve větších organizacích, kromě malých firem, které zaznamenaly pokles proti roku 1997. Vývoj hospodářského výsledku úzce souvisí (vedle obecných ekonomických podmínek) s rozkolísaností stavební produkce v dlouhodobějším období. O napjatosti likvidních finančních zdrojů svědčí růst celkové i prvotní platební neschopnosti a snižující se rentabilita vlastního jmění.
Bytová výstavba
Bytová výstavba, stejně jako celé stavebnictví, je důležitým indikátorem konjunkturální vývoje celé ekonomiky. Růst bytové výstavby je považován za výrazný stimul ekonomického růstu.
Ke dni sčítání lidu, domů a bytů v březnu 1991 dosáhl počet trvale užívaných bytů 3 705 681 bytů. V současné době se odhaduje, že trvale užívaný bytový fond se pohybuje v rozmezí 3,66 až 3,71 mil. bytů. Na 1 tisíc obyvatel připadá přibližně 360 obydlených bytů.
V roce 1996 žilo dle odhadů ministerstev práce a sociálních věcí a místního rozvoje celkem 4 110 tisíc samostatně hospodařících domácností v 3 674 tis. bytech, což znamená, že cca 436 tis. domácností nemělo samostatný byt a tyto rodiny žily ve společném bytě s jinou samostatně hospodařící domácností; podle průzkumů se však z jedné třetiny jedná o chtěná soužití. Potřebu mít samostatný byt pociťuje zhruba 290 tisíc domácností.
Lze tedy říci, že bytový fond vzhledem k velikosti populace a počtu domácností není dostatečný; existující deficit je však spíše lokální, nikoli plošný.
Po roce 1990 se projevil pokles výstavby objektů pro bydlení získaných novou výstavbou, který trval zhruba do roku 1993. Od roku 1994 dochází k trvalému nárůstu počtu zahájených bytů, který je postupně následován nárůstem počtu bytů dokončených.
Relativně nízký objem bytové výstavby (vzhledem k reálné potřebě) je dán především disproporcí mezi cenami nové výstavby (včetně vysoké ceny pozemků), disponibilními finančními zdroji na straně domácností a stále ještě nízkou dostupností úvěrů. Opatření státu na podporu nové bytové výstavby a modernizaci bytového fondu jsou, po ukončení předchozích investičních forem výstavby a podpůrných opatření, postupně rozšiřována, což se zhruba od poloviny 90. let projevuje ve zvyšujícím se počtu zahajovaných bytů. (viz Graf 3-20)
Finanční dostupnost jednotlivých typů bydlení je diferencovaná. Velmi nízká je finanční dostupnost zvláště nového vlastnického bydlení zejména proto, že pořizovací náklady na bydlení v období let 1990 - 1997 enormně vzrostly, což bylo způsobeno liberalizací cen a také prudkým zvýšením cen pozemků, zejména v 1. polovině 90. let.
Průměrná pořizovací hodnota dokončeného bytu vzrostla od roku 1990 do roku 1997 v bytových domech, stejně jako v rodinných domech více než 6x (v bytových domech ze 171 tis. Kč na cca 1,1 miliónu Kč a v rodinných domech ze 340 tis. Kč na 2 milióny Kč). Přitom čisté peněžní příjmy domácností vzrostly ve sledovaném období zhruba třikrát.
Citlivou a poměrně komplikovanou problematikou v oblasti bydlení je její právní rámec, který působí nejen na vztahy mezi pronajímateli a nájemci bytů, ale neodpovídá ani požadavkům na utváření rovnovážného trhu s byty. Přesto však lze konstatovat, že hlavní příčiny neuspokojivého stavu mají ekonomickou povahu. Je to především nízký přítok investic do bydlení a velký nepoměr mezi disponibilními příjmy domácností a cenou bydlení.
Zemědělství
Zemědělství ČR se od roku 1989 výrazně změnilo. Významně poklesl jeho rozměr, což bylo způsobeno jednak snižováním převisu nabídky nad poptávkou po zemědělských a potravinářských výrobcích, poklesem koupěschopnosti obyvatelstva, odbouráním záporné daně z obratu u potravin a následným zvýšením jejich cen, v neposlední řadě také omezenými možnostmi vývozu a stále rostoucím dovozem agrárních produktů. Měřeno hrubou zemědělskou produkcí, jde o pokles o 30 %, z toho v rostlinné výrobě o více než 20 % a v živočišné výrobě o více než jednu třetinu.
Podíl zemědělství na HDP se v uplynulém období výrazně snížil a v roce 1997 dosáhl hodnoty 2,1 %. V návaznosti na snižující se podíl zemědělství na HDP došlo také ke snížení podílu zaměstnanosti v zemědělství na celkové zaměstnanosti z 9,9 % v roce 1989 na 4,0 % v roce 1997. (viz Graf 3-21)
Hospodářský výsledek zemědělství je od roku 1991 ztrátový (s výjimkou roku 1995, kdy celý sektor velmi mírně překročil hranici ztrátovosti), přičemž celková účetní ztráta od roku 1991 do roku 1997 dosáhla více než 41 mld. Kč a je důsledkem finančního zatížení zemědělské prvovýroby, které není zemědělství samo schopno uhradit z vlastních zdrojů (při současné záporné kapitálové výnosnosti). Jde o dlouhodobé úvěry na trvale se obracející zásoby z období před rokem 1989, nové úvěry poskytované bankami za tržní úrokovou míru, nesplacený privatizovaný majetek státních statků jeho nabyvateli a nesplacené bezúročné půjčky, zejména začínajících fyzických osob prvovýrobců z let 1992 až 1994. Dále se jedná o závazky vyplývající z plnění transformačního zákona pro zemědělská družstva a jejich nástupnické organizace. Dalším důvodem ztrátového hospodářského výsledku byl vývoj cen zemědělských produktů, který neodrážel růst cen vstupů do zemědělství a výrazné snížení dotací do zemědělské výroby (z 21,8 mld. Kčs v roce 1989 na 6,99 mld. Kč v roce 1997).(viz Graf 3-22, 3-23, 3-24, 3-25)
Vývoj cen zemědělských výrobců negativně ovlivňoval hospodářský výsledek podnikatelských subjektů v zemědělství, neboť ceny zemědělských výrobců byly v uplynulém období hluboko pod růstem jak spotřebitelských cen, tak i cen vstupů do zemědělství. Agrární trh selhával v důsledku neexistence tržních řádů a nerovného postavení jednotlivých článků potravinové vertikály (prvovýroba, odbyt, zpracovatelský průmysl, velkoobchod, obchodní řetězce, maloobchod a spotřebitel). Negativní roli v této souvislosti sehrávají i nadnárodní obchodní řetězce, které svými nepřiměřenými požadavky zvyšují svoje zisky na úkor rozptýlených prvovýrobců a zpracovatelů. Dalším důvodem uvedeného vývoje cen zemědělských výrobců je vysoký dovoz zemědělských a potravinářských výrobků ze zahraničí, často za subvencované ceny. (viz Graf 3-26)
Od roku 1989 počet pracovníků v zemědělství poklesl z 530 tis. na 201 tis. v roce 1997, tj. o 62 %. Snižování počtu pracovníků v zemědělství bylo způsobeno jednak vyčleněním přidružených výrob, které zemědělské podniky provozovaly, dále odchodem pracovníků do jiných odvětví národního hospodářství, zmenšováním rozměru zemědělství a zvyšováním produktivity práce, která byla ovlivněna pořizováním nových, výkonnějších technologií a strojů.
V důsledku záporné výnosnosti českého zemědělství, která je zapříčiněna nízkými cenami zemědělských výrobců, neodrážejícími vzrůstající ceny vstupů do zemědělství (stále se rozevírající cenové nůžky) se neustále prohlubuje mzdová disparita pracovníků v zemědělské prvovýrobě. V roce 1997 dosáhla mzda pracovníků v zemědělské prvovýrobě v porovnání s průmyslem pouze 79 % a v relaci s národním hospodářstvím 79,4 %, přičemž v roce 1989 byla dosažena relace 103,6 %, resp. 109,0 %.
K poklesu efektivnosti došlo také v potravinářském sektoru, což lze dokumentovat i na vývoji hrubé nákladové rentability (vypočtené ze zisku před zdaněním), která se z úrovně 9,2 % v roce 1992 snížila na hodnotu 1,5 % v roce 1997. Tento pokles je částečně ovlivněn i podílem ztrátových a neperspektivních podniků, jež usilují o udržení na trhu za "každou cenu", včetně narůstajícího zadlužování. Pokud jde o úroveň čisté nákladové rentability, dostala se v roce 1997 téměř na nulovou hodnotu (0,1 %).
Potravinářský sektor se stejně jako zemědělská prvovýroba trvale potýká s trvalým nedostatkem finančních prostředků na obnovu a rozvoj. Tato situace je způsobena majetkovou nestabilitou, související s neustálými přesuny ve vlastnictví podniků, vysokým zadlužením, dlouhou dobou splatnosti faktur a opožděnými platbami za dodané zboží. Nedostatek finančních prostředků, nedořešená restrukturalizace, nízké využívání výrobních kapacit potravinářských provozů a nedostatečná tarifní i netarifní celní ochrana neumožňuje udržet konkurenceschopnost na domácích i zahraničních trzích.
V důsledku neúměrné liberalizace zahraničního obchodu a nedostatečné úrovně celní ochrany je saldo agrárního zahraničního obchodu od roku 1992 trvale pasivní. V období let 1992-97 dosáhlo výše celkem 67,7 mld. Kč.
Se zemědělskou prvovýrobou je úzce spojen i venkovský prostor, který prošel v uplynulých letech výraznou změnou. V důsledku snížení rozměru českého zemědělství a trvalé ztrátovosti celého sektoru se život na venkově celkově zhoršil. Situaci komplikuje narušení infrastruktury a zhoršení životních podmínek na venkově (těžko dostupné služby, omezená doprava, zdravotnictví, kultura apod.). Obyvatelé venkova v současné době jen těžko nalézají odpovídající zaměstnání v místě bydliště a vlivem omezení vlakové i autobusové dopravy mají pouze omezené možnosti k dojíždění za prací.
Vodní a lesní hospodářství
V oblasti vodního hospodářství proběhla od roku 1990 řada transformačních kroků měnících jeho dřívější systém a týkajících se zejména transformace vlastnických práv, nápravy hodnotových vztahů a dílčích úprav právních předpisů. Cílem těchto kroků bylo zejména zefektivnit služby poskytované vodním hospodářstvím a posílit nástroje ochrany vod. Transformace ve všech sektorech vodního hospodářství však není dokončena a v souvislosti s jejím pokračováním je třeba především zvýšit účinnost nástrojů státní regulace s ohledem na charakter přirozených monopolů v této oblasti.
Základním předpokladem pro odstranění podstatné části zatím nedořešených problémů v oblasti vodního hospodářství je dokončení a přijetí nového zákona o vodách, jakož i zákona o vodovodech a kanalizacích, které spolu úzce souvisejí a vzájemně se doplňují.
Lesní hospodářství v současné době představuje poměrně stabilizovaný sektor národního hospodářství a přispívá spolu s navazujícími zpracovatelskými obory k rozvoji venkova vytvářením pracovních příležitostí, zejména v oblastech s jejich nedostatkem. Současný vývoj však provázejí i některé problémy.
Restituce vyvolaly proces hledání konečného zodpovědného vlastníka. Tento proces má však i svá negativa (neoprávněné těžby, nezájem vlastníků o likvidaci kalamitních škůdců apod.), která se nedaří účinně řešit v důsledku obtížné vynutitelnosti zákonů.
Lesy plní také svoje mimoprodukční funkce, které jsou veřejností očekávány a přijímány jako samozřejmé, ale vlastníkům lesů nepřinášejí žádný finanční přínos. K odstranění nerovnoprávného postavení vlastníků lesů bude nezbytná úprava zákonů.
Dalším problémem je každoroční finanční zúčtování se státním rozpočtem, které neumožňuje využití finančních prostředků v optimálním časovém období, jako by umožnil např. účelový fond. Je rovněž důležité zamezit trvalému poklesu reálné hodnoty poskytovaných podpor ze státního rozpočtu na hospodaření v lesích.
Doprava
Funkce dopravy. Činnostmi, spojenými s přemísťováním osob, materiálů a výrobků, se v ČR zabývá přibližně 1,8 mil. lidí, kteří přitom využívají základní fondy o velikosti více než 350 mld. Kč (v cenách r.1989). V sektoru dopravy velmi rychle proběhla privatizace (kromě železnice), avšak bohužel se stala cílem, nikoliv prostředkem k vytvoření tržního prostředí a tím zlepšení funkce dopravy. Nastavení výchozích podmínek privatizace způsobil i současný převis kapacit v silniční nákladní dopravě ( podle odhadů téměř o třetinu).
Dopravní infrastruktura. Dopravní infrastruktura je srovnatelná se státy EU z hlediska hustoty, ne však kvality, návaznosti sítí a stavu údržby a oprav. V současné době ČR plní doporučení EU alokovat prostředky pro rozvoj mezinárodních dopravních sítí ve výši alespoň 1,2 % HDP pouze při započítání pomoci Phare a úvěrů nekomerčních bank. Vzhledem k nutnosti dohnání vysoce zanedbané údržby tratí a pozemních komunikací a zvýšené ochraně životního prostředí je výstavba dalších nových úseků ohrožena.
V železniční dopravě trvalý nedostatek finančních prostředků způsobil podstatné zhoršení technického stavu tratí, železničních telekomunikací i vozidlového parku. Vnitřní dluh infrastruktury Českých drah, bez nyní modernizovaných tratí I. a II. železničního koridoru, jehož odstraněním by došlo k uvedení tratí do normového stavu, činí v současné době 119,8 mld. Kč. Z toho nezbytná částka k udržení provozu na uvedené síti činí 14,8 mld. Kč. Současné omezení údržby znamená meziroční nárůst uvedeného zadlužení o 3 až 4 mld. Kč.
Stav silniční a dálniční sítě v ČR není rovněž v uspokojivém stavu. Silniční dopravě slouží 55 503 km státních komunikací, z toho je více než 500 km dálnic. Hustotou silnic se ČR řadí k zemím umožňujícím dobrou plošnou obsluhu území silniční dopravou. Hustotou provozovaných dálnic 0,0061 km/km2 patří Česká republika (pokud ale nebereme v úvahu počet obyvatel na jedno auto, který se rychle přibližuje stavu v méně rozvinutých státech EU) k nejméně vybaveným zemím střední a západní Evropy. Podstatně horší to je však s rozsahem vybudovaných dálnic a se stavem vozovek silnic a mostů. Z celkové délky silnic I. třídy je v současné době v normových profilech upraveno cca 39 %. Na silniční síti přetrvává značné množství dopravních závad jako jsou úrovňové železniční přejezdy (8 987), lokální zúžení vozovky, oblouky malých poloměrů, nepřehledné křižovatky atd. Obdobně nepříznivá situace je i u mostů na silnicích a dálnicích. Svým stavebním stavem nevyhovuje celkem 4 807 mostů, tj. 30,8 % všech silničních mostů v České republice. Tyto skutečnosti spolu s prudkým nárůstem výkonů zejména individuální automobilové dopravy a nekázní řidičů způsobily, že došlo také k prudkému nárůstu nehodovosti. Za této situace se vysoce negativně projevila tendence jednostranně podporovat dopravu silniční (zejména individuální automobilovou dopravu) proti veřejné hromadné dopravě.
Nákladní doprava. Po roce 1990 byly přijímány nové zákony, které maximálně liberalizovaly přístup k trhu. V silniční dopravě vzniklo více než 35 000 autodopravců, obdobně i ve vnitrozemské vodní dopravě (cca 40 dopravců). Počet nákladních automobilů od r. 1990 vzrostl o více než 50 % a dosahuje v současné době 247 000 vozidel. Dopravní zatížení silniční sítě podle výsledků posledního sčítání v r. 1995 vzrostlo oproti roku 1990 o 26%, nejvíce na dálnicích (až o 34 %), rovněž se značně zvýšila tranzitní doprava a zatížení silničních hraničních přechodů. V období 1990 - 1997 se výrazně se zvýšil podíl silniční dopravy na celkové nákladní dopravě, který se téměř ztrojnásobil. Přitom výkony železniční dopravy klesly téměř na polovinu. Rovněž poklesly téměř o 48% výkony vodní dopravy (podíl na přepravním trhu však tvoří jen asi 2,4%), vyšší růstové trendy vykazuje letecká doprava. Podíl kombinované dopravy oproti období centrálně řízené ekonomiky výrazně poklesl a je velmi nízký (4% z celkové nákladní železniční přepravy oproti 10 - 30% na západoevropských železnicích). Dopravně - politické tendence EU k oživení železniční a kombinované dopravy nebyly v ČR uspokojivě propracovány, zatímco předchozí opatření byla zrušena.
Ve veřejné osobní dopravě klesl přepravní výkon asi o 42 %, u MHD byl pokles poloviční, tj. asi 20%. Dochází k prudkému rozvoji individuálního motorismu (cca o 50 %). Mění se ceny vstupů do osobní dopravy a dochází k narovnání cenové struktury, která má za následek zvyšování cen jízdného, ale ceny vstupů rostou rychleji a snižují se dotace. Zastarává vozový park i infrastruktura. Dopravní obslužnost regionů se zhoršovala a standard dopravních služeb zajišťovaných státem stagnoval. Tyto skutečnosti způsobily prakticky deformování funkce veřejné osobní dopravy.
V červnu 1998 schválila vláda dokument Dopravní politika České republiky, který však vyžaduje dalšího prohloubení ve smyslu strategie přijetí ČR do EU spojeného s nápravou dřívějších nedostatků z nadměrné liberalizace, malého zřetele na ekologii, obecné výkony ve veřejném zájmu a harmonizaci podmínek zejména železniční a silniční dopravy. Vyžaduje to i urychlené doplnění stávající legislativy a provedení transformace železnice, kterou předchozí vlády nerealizovaly.
Spoje a informační systémy
Pošta. Poštovní sektor ČR vykazuje strukturu shodnou se zeměmi Evropské unie. Přístup konkurentů na trh je volný. Výjimkou je přeprava písemných zpráv, která je vyhrazena pouze České poště, s.p.. Česká pošta je povinna zajistit všeobecnou dostupnost základních služeb v odpovídající kvalitě a za přiměřené ceny.
Ekonomicky funguje Česká pošta, s.p. od 1.1.1993 na bázi samofinancování. Její roční výkony ve výši cca 10 mld. Kč vykazují trvalý meziroční nárůst o 9-10 %, hospodářský výsledek představuje roční zisk více jak 600 mil. Kč. Česká pošta hospodaří s majetkem státu, investuje do něj každoročně okolo 1 mld. Kč. U přibližně 43 900 zaměstnanců České pošty roste průměrná mzda zhruba o 12 % ročně.
Telekomunikace. V souladu s hlavními zásadami státní telekomunikační politiky, které byly přijaty roku 1994, je rozvoj telekomunikací zaměřen do roku 2000 zejména na urychlení telefonizace, jejímž cílem je přiblížit se co nejrychleji úrovni telefonizace obvyklé v zemích Evropské unie. V téměř monopolním postavení zajišťuje tento úkol SPT Telecom, a.s., ve které stát prostřednictvím Fondu národního majetku vlastní 51 % akcií. Monopol SPT Telecom v oblasti dálkových a prakticky i místních telefonních služeb skončí dnem 1. ledna 2001. Dalšími dvěma operátory telekomunikačních sítí a služeb jsou EuroTel Praha, spol. s r.o. a RadioMobil, a.s., které v konkurenčním prostředí zřizují a provozují veřejné mobilní radiotelefonní sítě GSM. Kromě vyjmenovaných účastníku telekomunikačního trhu v ČR existuje řada dalších poskytovatelů nejrůznějších telekomunikačních služeb, kteří operují vesměs v konkurenčním prostředí.
V roce 1997 dosáhly tržby v telekomunikačním sektoru zhruba 49,2 mld. Kč, zisky před zdaněním přibližně 10,3 mld. Kč, mzdové náklady (při růstu, který odpovídal inflaci) zhruba 5,6 mld. Kč a celkový kapitál přibližně 97,2 mld. Kč. V sektoru bylo zaměstnáno zhruba 30 tisíc osob. Neuspokojená poptávka představovala 331 355 žádostí o zřízení bytové telefonní stanice a 75 544 žádostí o zřízení podnikatelské telefonní stanice. Celkový počet 405 899 neuspokojených žádostí se snížil teprve v prvním pololetí roku 1998 na 280 694. Ve třetím čtvrtletí roku 1998 pak bylo evidováno 235 tis. neuspokojených žádostí.
Informační systémy. Od počátku devadesátých let docházelo v ČR k růstu investic do výpočetní techniky; převážně do osobních počítačů. Na tento extensivní růst objemu navázalo po roce 1993 budování lokálních počítačových sítí a využívání veřejných telekomunikačních prostředků, nejprve pro vazbu mezi lokálními sítěmi a posléze i pro tvorbu sítí rozsáhlých. Přitom se dosud nepodařilo dosáhnout původního záměru uspořit finanční prostředky tím, že by data centrálně uložená na jednom místě a v jednom vyhotovení byla využitelná podle zdůvodněných požadavků pro celou státní správu. Současné období intenzívního vývoje lze charakterizovat nárůstem požadavků na komunikační výkonnost informačních systémů, vyžadující univerzalitu a dostupnost komunikačních technologií a komunikačního prostředí. Pro další rozvoj je nezbytně nutné urychlené doplnění stávající legislativy, bránící zejména nástupu informační kriminality nebo zneužívání informací ve státní správě a umožňující zajistit k tomu potřebné regulační a kontrolní činnosti.
Vnitřní obchod
Souhrn obecných transformačních kroků, jakož i podmínky vytvořené pro soukromé podnikání a vstup zahraničního kapitálu, nalezly v oblasti vnitřního spotřebitelského trhu pohotové a výrazné využití.
V odvětví vnitřního obchodu proběhla velmi rychle privatizace. V roce 1997 bylo odvětví vnitřního obchodu prakticky plně privatizováno (z více než 97 %). Po počáteční atomizaci struktur obchodních podniků se po roce 1994 s průnikem silných zahraničních a nadnárodních obchodních firem začala, pod sílícím konkurenčním tlakem, prosazovat opět tendence ke koncentraci obchodní činnosti. Vývoj dovozů pro vnitřní trh je dnes do značné míry závislý na chování nadnárodních obchodních řetězců a velkých obchodních podniků, které stále upevňují svoji pozici na českém vnitřním trhu. Na druhé straně je problémem i to, že se na vnitřní trh dostává zboží nízké kvality, dovezené často nelegálně, či použité zboží. Otázka objemu dovozů pro vnitřní trh se tak transformuje na problém ochrany trhu a především na zvyšování konkurenceschopnosti tuzemských dodavatelů.
Nastavení výchozích podmínek transformace, zejména cenová liberalizace a důchodová restrikce se odrazily v poklesu reálných příjmů a způsobily v roce 1991 více než 30 % pokles fyzického objemu maloobchodního prodeje. S obnovou růstu reálných mezd a dalších příjmů bylo již v roce 1992 spojeno i meziroční zvýšení fyzického objemu prodeje o 9,3 %. Růst vrcholil v roce 1996, kdy bylo zaznamenáno meziroční zvýšení tržeb maloobchodu (včetně prodeje aut a pohonných hmot) o 12,1 % ve stálých cenách. Tak vysoký nárůst výrazně překračoval růst výkonnosti ekonomiky. Vysoká poptávka na vnitřním trhu vedla na jedné straně ke zvýšenému dovozu (s dopady do prohlubování vnější ekonomické nerovnováhy) a na druhé straně k vyššímu umisťování tuzemské produkce na vnitřním trhu a tím ke zpomalování vývozů.
Prudké zhoršení odbytové situace od počátku roku 1998 se odrazilo ve vývoji obchodní marže i přidané hodnoty. V podnicích maloobchodu obchodní marže rostla z 14,4 % v roce 1995 až na 18,6 % v roce 1997. V první polovině roku 1998 došlo k obratu a obchodní marže poklesla na 16,9 % (byla o 2,5 procentních bodů nižší než v první polovině roku 1997). Odvětví vnitřního obchodu ještě v roce 1996 významně přispělo k růstu hrubého domácího produktu. Účetní přidaná hodnota v obchodě se v uvedeném roce zvýšila v běžných cenách o 17,4 %. I tento ukazatel signalizuje změnu ve vývoji odvětví v roce 1997: účetní přidaná hodnota se v tomto roce meziročně snížila o 3,9 % a v prvním pololetí roku 1998 dále meziročně poklesla o 2,1 %.
Zahraniční obchod
V prvních letech transformace byl náraz zpřísněného konkurenčního prostředí, který souvisel s liberalizací zahraničního obchodu, tlumen výraznou devalvací domácí měny. Tento devalvační polštář umožnil nejen zásadní obrat v teritoriální orientaci zahraničního obchodu z východních zemí na západní, ale současně přispěl i k dosažení aktivní obchodní bilance. Dosahovaný rychlejší růst vývozu než dovozu v prvních letech zmírňoval transformační pokles celkového výkonu ekonomiky.
Při změně teritoriální struktury probíhala současně i změna zbožové struktury zahraničního obchodu. V prvních letech transformace klesal ve vývozu podíl výrobků s vyšším stupněm zpracování ve prospěch růstu podílu polotovarů, surovin a potravin. Po roce 1993 se tento negativní trend zastavil a od roku 1996 jsou již opět největší zbožovou skupinou ve vývozu stroje a dopravní prostředky.
Plynulé reálné zhodnocování kurzu koruny v důsledku inflačního diferenciálu mezi ČR a zeměmi s vyspělou tržní ekonomikou postupně eliminovalo počáteční proexportní a současně antiimportní vliv devalvace. Vzhledem k tomu, že takto získaný časový prostor pro zvýšení konkurenceschopnosti nebyl dostatečně využit na domácím ani na zahraničním trhu, obchodní bilance se dostala v roce 1994 do deficitu, který se v dalších letech rychle zvyšoval.
Zatímco v roce 1995 byl deficit obchodní bilance (96 mld. Kč) ovlivněn především vysokým růstem dovozu, v roce 1996 byla jeho dosud nejvyšší úroveň (158 mld. Kč) výsledkem zejména nízkého růstu vývozu, který byl bezprostředně vyvolán přechodným poklesem dynamiky ekonomik EU a pokračujícím reálným zhodnocováním koruny. Akcelerace deficitu obchodní bilance se odrazila do výrazného zvýšení deficitu běžného účtu platební bilance (jeho podíl na hrubém domácím produktu dosáhl 7,6 %), na jehož profinancování musely být použity devizové rezervy, což vedlo k dalšímu zhoršení vnější nerovnováhy.
K zastavení růstu a dokonce k meziročnímu poklesu obchodního deficitu došlo až v roce 1997, když na jedné straně začala působit přijatá restriktivní stabilizační opatření (vládní balíčky), která znamenala zastavení růstu domácí poptávky a na druhé straně se současně oživila poptávka na zahraničních trzích (zejména na trhu EU, kam směřuje zhruba 60 % našeho vývozu).
Po výrazném růstu vývozu na počátku roku 1998 došlo v dalším průběhu roku 1998 ke zpomalování jeho dynamiky vzhledem k revalvačnímu pohybu směnného kurzu koruny a zpomalení růstu poptávky na relevantních zahraničních trzích. Jestliže vývoz vzrostl (v běžných cenách) v 1. čtvrtletí 1998 o 45 %, potom ve 4. čtvrtletí byl růst pouze 0,3 %. Při současném stlačení domácí poptávky se zpomaluje také růst dovozu, takže deficit obchodní bilance zůstal výrazně pod úrovní roku 1997.
Cestovní ruch
Po roce 1990 se cestovní ruch stal významným spolutvůrcem HDP. Jeho podíl na tvorbě HDP se pohybuje mezi 9 - 11 %, devizové příjmy ze zahraničního cestovního ruchu představují ekvivalent cca 16 % příjmů z exportu zboží a služeb. Cestovní ruch je významným faktorem zaměstnanosti a výrazným činitelem rozvoje regionů.
Období let 1990 - 1997 lze charakterizovat jako období s počátečním "příjezdovým i výjezdovým boomem", který byl vystřídán postupnou stagnací, resp. poklesem. Přestože současná stagnace v oblasti cestovního ruchu souvisí do značné míry s objektivními faktory, je rovněž způsobena i tím, že konkurenceschopnost našeho cestovního ruchu ve světovém měřítku resp. evropském měřítku zaostává. Jednou z příčin, která způsobila pokles zájmu o ČR bylo přecenění počátečního "boomu", které nestimulovalo k budování vhodné infrastruktury a zvýšené podpoře malých a středních podnikatelů v oboru. Nedostatečné bylo i zapojení orgánů veřejné správy do spoluvytváření podmínek ke zvýšení cestovního ruchu.
Dalším nepříznivým prvkem ve vývoji cestovního ruchu posledních let je neexistence ochrany spotřebitele v této oblasti, což vedlo zejména v roce 1997 v některých případech k programovému poškozování klientů cestovních kanceláří bez možnosti účinného postihu viníků. V právním řádu ČR dosud neexistuje žádný speciální právní předpis, který by upravoval problematiku cestovního ruchu.
Z hlediska návštěvnosti jednotlivých regionů jednoznačně převládá zájem o Prahu. Přesto, že lze nadále předpokládat její dominantní postavení, je snahou státu podílet se na vytváření předpokladů pro zvýšení turistické návštěvnosti ostatních regionů.

B. Finanční sektor
Bankovní sektor
Přechod od centrálně plánového hospodářství k tržní ekonomice byl od samého počátku konfrontován s neexistencí či deformovanou podobou finančních institucí. Uvedený nedostatek se řešil překotným rozvojem bankovního sektoru v letech 1990 až 1995. Původní počet 4 státních bank vzrostl na 55 bank ke konci roku 1994. Z uvedeného celkového počtu bank bylo 6 velkých bank, 21 malých bank, 20 zahraničních bank (resp. jejich poboček), 7 specializovaných bank a 1 banka byla v nucené správě.
Tento rychlý start byl tažen dominantní rolí bank v transformačním procesu, ve které se zrcadlila nerozvinutost kapitálového trhu, vysoká míra privatizace úvěrem a kupónovou metodou a exploze poptávky po bankovních službách.
Daní za mnohdy překotný vývoj, který nesl známky nejen objektivních rizik, ale také subjektivních chyb v probíhající transformaci a souvisel též s politickou atmosférou "obav z nadměrné regulace" ekonomiky, byla destabilizace samotného bankovního sektoru.
Destabilizace bankovního sektoru se výrazně se začala projevovat v roce 1996 až 1997 kolapsem řady malých bank a vážnými problémy velkých bank s kvalitou úvěrového portfolia.
Počet malých bank se snížil z výše uvedených 21 bank v roce 1994 na pouhých 9 bank na konci roku 1997. K bankám, přestaly působit na trhu, patřily např. AB banka, Kreditní a průmyslová banka Plzeň či Banka Bohemia. Proces konsolidace malých bank se neobešel bez poklesu důvěry veřejnosti v celý bankovní sektor a ohrozil dále malé banky postupným odlivem vkladů. Proto vláda ČR v říjnu 1996 přijala program k posílení stability bankovního sektoru, který byl účelově určen pro tehdy existujících 13 malých bank. Udržení důvěry v bankovní sektor stálo daňové poplatníky již stovky miliard korun a zdá, že požadavkům na další sanace dosud není konce.
Podíl klasifikovaných úvěrů v portfoliu bank (včetně KOB a bank v nucené správě) je příliš vysoký, v roce 1999 dosáhl více než jedné třetiny. Pro porovnání uveďme, že v zemích EU se jejich podíl pohybuje na úrovni kolem 5 %.
Přes snižující se podíl cenných papírů v portfoliu bank představuje tato oblast další možná rizika vyplývající z nerovnoměrného vývoje na kapitálových trzích. (viz Graf 3-27)
Až do roku 1998 zákony nebránily propojení komerčních bank s investičními fondy a společnostmi, což zakládalo nerovný přístup jednotlivých podniků k úvěrům. Nutné je však v současnosti řešit i řadu dalších problémů. Obtížná realizace zástav, zdlouhavé vymáhání pohledávek aj. legislativní překážky působí proti stabilitě podnikatelské prostředí. Ze stejného důvodu bude nutné dále zkvalitnit výkon bankovního dohledu a legislativně ošetřit dosud neupravené nebo neodpovídajícím způsobem upravené oblasti výkonu bankovního dohledu. Bankovní dohled musí mít vytvořeny podmínky umožňující účinně zasahovat proti operacím poškozujícím banky a jejich vkladatele, a to jak ze strany klientů (úvěrové podvody), tak pracovníků bank.
České banky se musí připravovat na zostřování konkurence. Zvýšená aktivita zahraničních bank a jejich poboček vede k postupnému růstu jejich podílu na celkové bilanční sumě sektoru, který činil na konci roku 1997 již 22,3 %, a to zejména v důsledku vysokého úrokového diferenciálu ČR proti mateřským zemím těchto bank při současné plné liberalizaci tohoto segmentu kapitálového účtu platební bilance. Rozvoj činnosti zahraničních bank a poboček zahraničních bank je patrný zejména v úvěrové oblasti a na mezibankovním trhu. Méně aktivní jsou zahraniční banky a jejich pobočky při sběru primárních vkladů. V této oblasti však intenzívně rozvíjejí svou činnost stavební spořitelny.
Pojišťovny
Přijetím zákona č. 185/1991 Sb., o pojišťovnictví, který nahradil dosud platný federální zákon, byly vytvořeny základní podmínky pro odstranění monopolu v pojišťovnictví a rozvoj pojistného trhu. Zákon umožnil vznik nových pojišťoven v nových právních formách, zejména v pojišťovnictví osvědčené formě akciové společnosti. Pojišťovny mohou podnikat na území České republiky jen na základě povolení uděleného Ministerstvem financí.
Pojistný trh v České republice se dynamicky rozvíjí. K listopadu 1998 působilo na tuzemském pojistném trhu 40 pojišťoven s licencí Ministerstva financí (39 komerčních pojišťoven a Všeobecná zdravotní pojišťovna, která má licenci pro provozování smluvního zdravotního pojištění). V porovnání s rokem 1993 se tedy rozšířil český pojistný trh o 20 společností.
Tuzemských pojišťoven (tj. pojišťoven, založených podle českého práva) je 33 oproti 14 v roce 1993, zahraničních pojišťoven, které mají schváleno provozovat pojišťovací činnost na našem území prostřednictvím svých organizačních složek, je 7, v roce 1993 to bylo 6 pojišťoven. Na nárůstu počtu pojišťoven se podílel jak tuzemský tak zahraniční kapitál. Tuzemských pojišťoven s ryze tuzemskou kapitálovou účastí je 17 (7 pojišťoven v roce 1993), s ryze zahraniční kapitálovou účastí 11 (3 pojišťovny v roce 1993).
Celkové roční předepsané pojistné vzrostlo z 22,8 mld. Kč v roce 1993 na 48,0 mld. Kč v roce 1997. Předepsané pojistné v životním pojištění vzrostlo z 5,9 mld. Kč v roce 1993 na 12,5 mld. Kč v roce 1997.
Pojistnému trhu i v roce 1997 sice stále dominovala Česká pojišťovna a.s., ale její podíl na trhu (vyjádřený v procentech z celkového předepsaného pojistného) neustále klesá. Z 86,8 % v roce 1993 tento podíl klesl na 59,9 % v roce 1997. Nejvýznamněji klesl podíl na předepsaném pojistném za životní pojištění z 92,8 % v roce 1993 na 58,3 % v roce 1997.
S rozvojem pojistného trhu a harmonizací legislativy ČR s legislativou ES roste i úloha dozorčího orgánu, což vyžaduje zásadní změny v jeho organizaci a posílení jeho postavení. Institucionální změny si vyžádá i připravovaná transformace zákonného pojištění odpovědnosti za škodu způsobenou provozem vozidla na soukromé smluvní pojištění dané odpovědnosti.
Po zásadních systémových změnách naší ekonomiky se pojišťovnictví stalo nedílnou součástí finančního trhu a začalo plnit svoje funkce. Pojišťovny vytvářejí při plnění svého základního poslání dočasně volné značné finanční zdroje sloužící k úhradě závazků vzniklých z pojištění a vystupují na kapitálovém trhu jako významní investoři.
Penzijní fondy
Od roku 1994 se rozvíjí nový systém penzijního připojištění jako zdroj doplňkového příjmu k důchodu ze základního systému.
Od září 1994 do prosince 1996 byla Ministerstvem financí v součinnosti s Ministerstvem práce a sociálních věcí udělena licence 44 penzijním fondům. Jejich počet se v roce 1998 snížil na současných 30 penzijních fondů. U sedmi největších penzijních fondů je pojištěno 68 % klientů.
Více než 1,7 miliónu účastníků penzijního připojištění bylo získáno velmi nerovnoměrně. Za raketovým startem s téměř 200 tisíc osob na konci roku 1994 a téměř milionem osob k 30. červnu 1995 následovaly vysoké čtvrtletní přírůstky zhruba 100 tisíc osob až do konce 1. pololetí 1996. Od třetího čtvrtletí 1996 již dochází pouze k mírnému růstu počtu účastníků trhu. Výrazným nedostatkem současné podoby penzijních fondů je to, že polovina jejich klientů je starších 50 let a tím spoření nabývá převážně formy krátkodobého spoření.
Kapitálové fondy penzijních fondů tj. vklady účastníků a vyplacené státní příspěvky dosáhly k 30.6.1998 celkové výše více než 26 mld. Kč. Průměrný měsíční vklad účastníka se pohyboval okolo 344 Kč měsíčně a státní příspěvek činil přibližně 98 Kč.
Investiční fondy a společnosti
Kolektivní investování může být důležitým a spolehlivým článkem finančního trhu. Kolektivní investování se začalo velice rychle rozvíjet v souvislosti s kupónovou privatizací. Vývoj počtu subjektů kolektivního investování (tj. investičních fondů, investičních společností a uzavřených či otevřených podílových fondů) ukazuje následující tabulka: (viz Tabulka 3-14)
Jestliže jsme na úvod naznačili, že kolektivní investování může být důležitým a spolehlivým článkem finančního trhu, musíme bohužel konstatovat, že v našich dnešních podmínkách tomu tak není. Různé nekalé praktiky některých investičních společností či fondů narušily jeho důvěryhodnost a jeho úloha při získávání nového kapitálu je zatím nedostatečná.
Vznikly specifické praktiky tunelování fondů, k nimž patří zejména:
-operace s majetkem fondů ve prospěch třetí osoby, zejména nevýhodné nákupy a prodeje cenných papírů, neefektivní řetězce převodů cenných papírů,
-využívání neznalostí a neinformovanosti drobných podílníků či akcionářů fondů ve prospěch managementů investičních společností a fondů, obchody těchto managementů na vlastní účet ve svůj prospěch a na vrub fondů,
-uzavírání záměrně nevýhodných opčních a termínových obchodů, poskytování skrytých úvěrů z prostředků fondů cestou záloh na nákup cenných papírů atd..
Kupónová privatizace se tak stala brzdou a nikoliv stimulem pro rozvoj kolektivního investování, neboť zničila důvěru obyvatelstva v investiční fondy a společnosti. Obyvatelstvo je chápe pouze jako nástroj k okradení prostých občanů.
C. Regionální pohled na vývoj hospodářství České republiky
Hospodářské změny po roce 1990 byly charakterizovány zpočátku prudkým poklesem HDP, který nebyl vyrovnán ani do roku 1998. Tento vývoj byl podle jednotlivých krajů diferencován s tím, že zejména hospodářsky slabé a strukturálně postižené regiony inkasovaly negativní dopady z nižší tvorby zdrojů ve vyšší míře než ostatní.
Různé oblasti, které byly do roku 1989 téměř homogenní, vykazují od roku 1990 stoupající různorodost zejména pokud jde o nezaměstnanost, mzdy a inflaci. Rychleji než jakákoliv jiná oblast ČR se rozvíjí Praha a její ekonomika se od ostatních regionů liší zejména velmi nízkou nezaměstnaností, růstem nákladů zejména v oblasti mezd a nájemného. Ekonomický rozvoj ostatních regionů závisí především na stávající průmyslové základně, množství útlumových odvětví a na tom, jak jsou schopny rozvíjet cestovní ruch a další služby.
Z porovnání vybraných ekonomických ukazatelů je zřejmé, že k prohlubování rozdílů dochází nejen mezi jednotlivými skupinami obyvatelstva, ale také mezi jednotlivými kraji. Zatímco před rokem 1990 byla v rámci hospodářské politiky preferována spíše rovnoměrnost rozvoje jednotlivých regionů, a to i na úkor celkového snížení výkonnosti národní ekonomiky, dochází v průběhu transformace k prohlubování rozdílů v ekonomické prosperitě regionů, přičemž však k výraznému celkovému růstu ekonomiky nedochází.
Postupné rozevírání nůžek mezi ekonomickou úrovní jednotlivých regionů, životní úrovní jejich obyvatelstva a šancí na její zlepšení vede k postupnému poklesu důvěry obyvatelstva v příznivější obrat ve vývoji a tím i k poklesu důvěry v úspěšnost prováděné společenskoekonomické transformace. Nedůvěra v budoucí vývoj pak sebou nese riziko sociální nespokojenosti. Výrazná polarizace dynamických a stagnujících regionů tedy může mít výrazný sociální destabilizační efekt.
Vývoj v jednotlivých regionech (krajích) lze ilustrovat následujícími údaji: (viz Tabulka 3-15)
- průměrná mzda v ČR se od roku 1990 do roku 1997 zvýšila z 3286 Kč na 10696 Kč. Nad tímto průměrem se udržuje trvale pouze Praha, kde v procentech v roce 1990 činila průměrná mzda 105,7 % průměru ČR a do roku 1997 vzrostla na 131,6 % průměru ČR. Ostatní kraje byly až na bezvýznamné výjimky v jednotlivých letech trvale pod průměrem ČR a ve všech krajích docházelo proti průměru k poklesu. K největšímu poklesu ve sledovaném období došlo od roku 1990 do roku 1997 v kraji Jihočeském (98,1 % - 93,4 %), Východočeském (95,1 % - 90,3%) a Jihomoravském (97,9 % - 92,8 %). V ostatních krajích činí pokles proti průměru přibližně 3 % od výchozí úrovně v roce 1990 do roku 1997.
-ve vývoji nezaměstnanosti je možné sledovat stejnou tendenci jako u předchozího ukazatele. Za ČR celkem stoupla nezaměstnanost od roku 1991 do roku 1997 ze 4,13 na 5,23 %. Trvale a výrazně pod tímto průměrem je pouze Praha, kde ve sledovaném období došlo k poklesu z 1,16 na 0,87 %. K výraznému růstu nezaměstnanosti docházelo v Severočeském kraji ze 4,19 na 8,60 % a nezaměstnanost zde byla trvale vysoko nad průměrem ČR. Stejná byla situace i v Severomoravském kraji, kde nezaměstnanost vzrostla z 6,17 % v roce 1991 na 7,74 % v roce 1997. Až na výjimky v letech 1995 a 1996 je trvale nadprůměrná nezaměstnanost i v kraji Jihomoravském, kde od roku 1991 do roku 1997 došlo k nárůstu nezaměstnanosti ze 4,76 na 5,31 %. Posuzováno z hlediska míry nezaměstnanosti se jako velice nepříznivý jeví vývoj v roce 1998, kdy nezaměstnanost za ČR stoupla proti roku 1997 z 5,23 % na 7,48 % a k vzestupu nezaměstnanosti došlo ve všech krajích včetně Prahy. (viz Tabulka 3-16)
-z hlediska čistých peněžních příjmů na obyvatele je podle údajů za rok 1996 nad průměrem ČR jako jediné hlavní město Praha, kde činí 82 826 Kč. Průměr ČR činí 63 470 Kč a nejhlouběji pod tímto průměrem jsou kraje Východočeský (60 355 Kč), Jihomoravský (60 575 Kč) a Severomoravský (58 134 Kč). Počet domácností pod životním minimem za ČR podle údajů z roku 1996 činil 2,1 % z celkového počtu 3 822 366 domácností. Průměr byl překročen především v kraji Severočeském (3,6 %) a Západočeském (3,5 %). Celkový počet domácností v těchto dvou krajích je 766 609. (viz Tabulka 3-17)
Z hlediska hospodářského vývoje ve sledovaném období je možno vymezit dva základní typy regionů.
Prvním typem jsou problémové regiony, které lze dále podle negativních důsledků ekonomické transformace rozdělit na strukturálně postižené regiony a na hospodářsky slabé oblasti. Mezi strukturálně postižené regiony se řadí především regiony s vysokým podílem tradičních odvětví těžkého průmyslu (těžba paliv, energetika, hutnictví, těžké strojírenství), jejichž výroba byla v průběhu transformace značně redukována. Takto postiženými oblastmi jsou okresy Děčín, Chomutov, Karviná, Kladno, Most, Ostrava, Teplice. Hospodářsky slabé oblasti existovaly i před rokem 1990 a vyznačují se podprůměrnou ekonomickou výkonností, nízkou hustotou zalidnění, nízkou mírou urbanizace s méně vyvinutou infrastrukturou a bytovým fondem, nízkou kvalifikací pracovních sil, nevyvinutým terciárním sektorem a celkově nižší nabídkou pracovních míst. Jako hospodářsky slabé oblasti byly vymezeny okresy Bruntál, Břeclav, Český Krumlov, Jeseník, Klatovy, Louny, Prachatice, Svitavy, Tachov, Třebíč, Znojmo. Takto vymezené oblasti zahrnují 2,2 mil. obyvatel, což prezentuje 21,5 % obyvatel ČR; Z toho strukturálně postižené oblasti zahrnují 1,3 mil. obyvatel (12,3 % populace ČR) a hospodářsky slabé oblasti pak 0,9 mil. obyvatel (9,2 % populace ČR). V dubnu roku 1998 bylo rozhodnuto o soustředěné státní podpoře těchto dvou skupin regionů.
Druhým typem jsou regiony s rozvojovou dynamikou. Patří sem regiony atraktivní pro zahraniční kapitál, dále aglomerace regionálních metropolí, lázeňské oblasti a některé pohraniční regiony sousedící s regiony s prosperující tržní ekonomikou. Jde zejména o hlavní město Prahu, aglomerace Brno, Plzeň, České Budějovice, Hradec Králové, Pardubice, lázně Karlovy Vary, Mariánské Lázně, Františkovy Lázně a některé pohraniční regiony sousedící s regiony s prosperující tržní ekonomikou.
Na trhu práce dochází k největšímu růstu nezaměstnanosti v oblastech severozápadních Čech, severní Moravy a na Kladensku. K 31. 12. 1998 míra nezaměstnanosti přesáhla již v 16 okresech 10 % a dokonce v okresech Most, Louny, Chomutov, Karviná a Teplice byla v rozmezí 13 - 16 % (pro porovnání uveďme, že průměrná míra nezaměstnanosti v ČR činila ke stejnému okamžiku 7,5 %).
Na úseku životní úrovně je důležitým ukazatelem pro hodnocení ukazatel průměrné mzdy. Nejvyšší úrovně průměrných mezd je dosahováno v Praze a jejím bezprostředním zázemí. Vysokou úroveň si udržují okresy s převahou odvětví těžby uhlí a těžkého průmyslu (Ostrava, Most, Karviná, Sokolov), okresy s významnými strojírenskými výrobami (Mladá Boleslav, Plzeň). Nejnižší průměrné mzdy jsou dosahovány v okresech se silnějším zastoupením zemědělství, spotřebního průmyslu a dalších výrob s menší úrovní mezd (Bruntál, Znojmo, Svitavy, Blansko, Vyškov, Chrudim, Semily, Šumperk, Náchod, Pelhřimov).
V závislosti na ekonomické výkonnosti regionu docházelo ve sledovaném období k značným diferencím v úrovni daňové výtěžnosti místních rozpočtů v přepočtu na obyvatele. V roce 1996 byla výrazně nejlepší v hlavním městě Praze, kde dosahuje více než dvojnásobných hodnot oproti průměru ČR. Se značným odstupem následují velká města v pořadí Brno, Plzeň, Ostrava a dále okresy Hradec Králové, Mladá Boleslav, České Budějovice, Mělník a další. Naopak nejnižší daňová výtěžnost je v okresech tvořících zázemí velkým městům (Brno - venkov, Plzeň - sever, Plzeň - jih) a dále okresy Jeseník, Třebíč, Nový Jičín, Blansko, Bruntál, které nedosahují ani úrovně 65 % průměru ČR (např. okres Brno - venkov dosahuje pouze 45 % a okres Jeseník pouze 55 % průměrné úrovně ČR).
S ohledem na nízký nárůst daňové výtěžnosti a státních dotací obcím a zvýšené liberalizaci pravidel pro poskytování půjček obcím docházelo ve sledovaném období ke zvyšování jejich zadlužení. Vývoj zadlužení obcí od roku 1992 uvádí následující graf: (viz Graf 3-28)
Počet zadlužených obcí ke konci roku 1997 byl 1551, tj. 24,9 % všech obcí.
Nejvýznamnějšími příčinami podcenění regionální problematiky v ČR byly jak důvody geografické (malé meziregionální rozdíly na začátku transformačního období), tak ekonomické (nízká míra nezaměstnanosti až do roku 1996), ale i politické (proklamovaný liberalismus, neochota ke státním zásahům a chybějící politická vůle k zahájení intenzívní přípravy na realizaci programů strukturálních fondů). Tyto důvody vedly nejen k zanedbání, resp. nerozvinutí české regionální politiky, ale i k nedocenění politiky hospodářské a sociální soudržnosti prováděné v EU.

Oddíl 4
Stav životní a kulturní úrovně a sociální transformace
Ukazuje se, že vývoj ve všech těchto oblastech se po převzetí vlády koalicí pravicových stran pod vedením ODS vyznačoval některými společnými rysy. Šlo především o omezování zdrojů pro veřejný sektor, vedené pod heslem škodlivosti přerozdělování zdrojů prostřednictvím státu. S tím souvisela nedostatečná pozornost věnovaná realizaci potřebných legislativních změn. Velkým břemenem, které tato odvětví zatěžuje, je dosud nerealizovaná reforma veřejné správy a v jejím rámci neexistence vyšších územních samosprávných celků. Mnohé by totiž bylo možno řešit rychleji a lépe na úrovních, které jsou blíže občanům, jejich životním podmínkám a problémům. Dalším omezujícím faktorem byla absence propracovaných a důsledně realizovaných rozvojových koncepcí, což vedlo k nekoncepčnímu lavírování a velkým finančním ztrátám i ztrátám v motivaci zaměstnanců daných resortů i občanů. Ke slabinám uplynulého vývoje patřil i nedostatečný prostor vytvořený minulými vládami pro uplatnění aktivit neziskového sektoru a výrazné oslabení analytické výzkumné báze pro tvorbu politik. Mzdy zaměstnanců odvětví veřejného sektoru byly drženy na uměle nízké úrovni, zděděné z dob minulého režimu, a dále přiškrceny v důsledku přijetí dvou tzv. "balíčků" v roce 1997. To vše vyústilo do současného neutěšeného stavu: nedostačuje kapacita koncepčního řízení na centrální úrovni, na jedné straně jsou podvazovány zdroje a na druhé straně stále dochází ke zbytečnému plýtvání, práce ve veřejném sektoru je pro mladé a vzdělané lidi málo atraktivní a otazníky visejí nad prioritami jeho budoucího vývoje.

4.1. Oblast práce a sociálních věcí

Léta, která uplynula od listopadu 1989, ukázala dostatečně jasně, že řešení sociálních problémů se v sociální politice předchozích českých vlád nedostalo té pozornosti, jaké by si s ohledem na jejich závažnost v transformující se české společnosti zasloužila. Sociální politika byla často redukována jen na politiku základního sociálního zabezpečení; byla vnímána jako cosi zbytkového, co je třeba omezovat, poněvadž to plýtvavě ujídá z vytvořených zdrojů a tím podvazuje dynamiku ekonomického růstu. Tato politika nebyla rozvíjena do podoby, která zaručuje potřebné standardy podmínek a stimulů pro rozvoj každého občana této země. To má za následek, že roste naléhavost sociálních problémů a vznikají ohniska sociálního vyloučení. Na počátku transformace se problémy koncentrovaly do zhoršování životních podmínek a příjmové situace početných vrstev obyvatelstva, zvláště rodin s dětmi a důchodců; nyní se týkají především pracovníků ve stagnujících odvětvích, neperspektivních profesích či v zaostávajících regionech. V posledním roce se dostává stále více do popředí problém hromadné nezaměstnanosti. Pravicové vlády přitom omezovaly sociální dialog, snažily se společnosti vnutit svá řešení jako jediná správná bez věcné diskuse o výhodách a nevýhodách různých řešení.
Polarizace životní úrovně
Reálné obnovení výchozí úrovně příjmů bylo spojeno s hlubokou diferenciací životní úrovně. Bylo uskutečněno jen výrazným zvýšením u malé části obyvatelstva, zatímco většina dosud nedosáhla výchozí úrovně. Společnost se rozestoupila na ty, kteří získali (často nepoctivým způsobem) a na ty, kteří ztrácejí. Společnost se polarizuje, oba její póly mají s transformací opačnou zkušenost a roste sociální napětí.
K hornímu pólu patří především podnikatelé a příjemci nejvyšších mezd. Zvýšily se nejen příjmy podnikatelů, ale i jejich počet (podíl podnikatelů z ekonomicky aktivních osob dosáhl 14 %). Část příjmů této skupiny pochází i ze šedé ekonomiky nebo z úniku veřejných prostředků v nezvládnutém procesu privatizace. Rovněž mzdy 10 % zaměstnanců s nejvyššími výdělky (manažerů a jiných nejvýše postavených vedoucích nebo specialistů) se do roku 1997 výrazně reálně zvýšily.
Přestože v průměru dosahuje ČR v reálném vyjádření jen poloviny úrovně produktivity a jen 44 % úrovně mezd ve srovnání s Německem, podle některých průzkumů kupní síla mzdy manažerů (tj. ředitelů a dalších vedoucích pracovníků) v ČR již dosáhla německou úroveň. V Praze je jejich mzda 3,2 krát vyšší než mzda kvalifikovaného dělníka, naproti tomu ve Frankfurtu nad Mohanem jen 1,8 krát. (viz Graf 4-1)
Na rozdíl od extrémní nivelizace mezd v centrálně plánované ekonomice, která potlačovala výkonnost i kvalifikovanost práce, současná diferenciace mezd již ve zvýhodnění manažerů patrně dostihla některé vyspělé země Evropy, ale bez jejich produktivity. Není to diferenciace podložená výkonností. Byla dosažena nikoli diferenciací růstu, ale při zatlačení nižších, zejména dělnických mezd výrazně pod výchozí reálnou úroveň. Je to další signál o chování managementu v podnicích bez reálných. vlastníků. Diferenciace mezd negativně postihla i značnou část vysoce kvalifikovaných pracovníků ve veřejném sektoru.
Na opačném pólu je většina, která dosud ztrácela. Rodiny zaměstnanců s dětmi (46) (polovina obyvatel) měly v prvém pololetí 1998 průměrný čistý příjem reálně o 13 % nižší a rodiny důchodců (šestina obyvatel) o 7 % nižší, než v roce 1989 a rodiny zemědělců (dvacetina domácností) dokonce o 28 % nižší. Propadly se rovněž celé regiony.
Nejvážnější je přitom dlouhodobá situace rodin s dětmi, u nichž se pokles čistých reálných příjmů prolíná s vlivem zhroucení bytové výstavby a hrozící nezaměstnanosti a vede k ohrožení perspektiv i těch, kteří by potenciálně mohli rodiny s dětmi zakládat, což přispívá i k výraznému poklesu sňatečnosti.
Ohrožení perspektiv té poloviny populace, která je rozhodující pro budoucnost společnosti, patrně přispělo k prudkému propadu porodnosti.
Pro zachování počtu obyvatel by úhrnná plodnost měla dosahovat 2,1 dětí narozených ženě ve fertilním věku. V ČR se však od roku 1990 snížila z 1,89 na 1,17 v roce 1997. Tak nízká hodnota nebyla zaznamenána nejen u nás, ale ani jinde v Evropě (kromě Bulharska, Lotyšska a Španělska), i když i tam se plodnost většinou snižuje, čemuž napomáhá i extrémně vysoká nezaměstnanost mladé generace (ve Španělsku činila v roce 1997 33 % do věku 30 let). (viz Graf 4-2)
Při zachování úrovně úhrnné plodnosti z roku 1997 by ČR měla v příští generaci o 44 % méně obyvatel (při nezměněné střední délce života a bez vlivu migrace). Ale i v kladném případě, pokud se podaří zvrátit tento nebezpečný vývoj, může to být jen složitý proces. V žádném případě se však již nedá zabránit důsledkům tohoto nového extrémního výkyvu populačních vln: extrémnímu kolísání nároků na kapacity veřejných služeb - včetně zdravotnických a školských zařízení - i na důchodové zabezpečení.
Vliv na celkový počet obyvatelstva byl zatím ztlumen celkovým snížením úmrtnosti, v tom zejména novorozenců a kojenců, která je již dokonce srovnatelná se západoevropským standardem. To se projevilo v prodloužení střední délky života (u mužů o 5 % - ze 67,3 let v roce 1990 na 70,5 let v roce 1997 a u žen o 2 % - ze 75,8 let na 77,5 let), i když i tak je dosud nižší než v kterékoliv zemi EU.
V souběhu těchto vlivů se zhoršuje věkové složení obyvatelstva.
Vývoj mezd, příjmů a změna struktury vydání domácností
V letech 1990 - 1991 reálná úroveň průměrné mzdy v národním hospodářství výrazně poklesla (proti roku 1989 v úhrnu o cca 30%). Od roku 1992 do roku 1996 rostla kupní síla průměrné mzdy velmi dynamicky, takže v roce 1996 bylo dosaženo úrovně hrubé reálné mzdy z předtransformačního roku 1989. V roce 1998 reálná kupní síla mezd klesla (zhruba o 1,5 %). Odráží to další zvýšení náročnosti ekonomického prostředí související s poklesem ekonomiky a trvající restrikci mzdového vývoje v rozpočtové sféře (snížení reálné mzdy o téměř 13%). Čistá reálná mzda je v relaci k úhrnné produktivitě práce dosud nižší než koncem 80. let.
Příjmová a majetková diferenciace domácností představuje významný a citlivý problém; její faktický růst je přitom pravděpodobně podstatně výraznější, než je statisticky vykazováno. K prohloubení diferenciace mezd došlo ve všech důležitých průřezech:
- značně se změnilo a zvýraznilo odstupňování mezd mezi národohospodářskými odvětvími. Zhoršení zaznamenaly především mzdy v odvětví zemědělství, v těžebním, kožedělném a oděvním průmyslu a ve stavebnictví. Při přepočtu vývoje mezd na srovnatelnou kvalifikační strukturu zaměstnanců dále oslabilo mzdové postavení školství, zdravotnictví a veřejné správy. Mimořádně naopak vzrostly mzdy v peněžnictví.
- rostoucí diferenciace mezd v regionálním průřezu byla odrazem prohlubujících se rozdílů v ekonomické a sociální situaci jednotlivých krajů a okresů.
- zásadního významu ve mzdové diferenciaci nabyl v období transformace faktor vzdělání
- nejrychleji se zvyšovaly příjmy na osobu v domácnostech s nejvyššími příjmy, ke kterým patří především manažeři a část samostatně výdělečně činných osob.
Celkový podíl sociálních příjmů domácností na vytvořeném hrubém domácím produktu v hodnoceném období víceméně stagnoval. V jejich struktuře se zvýšil především význam důchodů (vliv pravidelných valorizací), vzrostla i váha dávek sociální péče a podpor v nezaměstnanosti (v souvislosti s rostoucím počtem chudých rodin a nezaměstnaných). Výrazně se snížil podíl dávek z okruhu současného systému státní sociální podpory určeného rodinám s dětmi a v menší míře i podíl dávek nemocenského pojištění, což je odrazem slábnoucí role nemocenského jako příjmu nahrazujícího v době nemoci pracovní příjem.
Největší vliv na přírůstek cenové hladiny mělo výrazné zvýšení cen bydlení, které však bylo podstatným způsobem diferencováno. Nejvíce vzrostly náklady v nájemních bytech ve velkoměstech. Ještě rychleji než ceny bydlení rostly ceny vzdělávání, zahrnující mj. žákovské jízdné v dopravě, platby ve školních jídelnách a menzách, ceny ubytováni v internátech a na kolejích apod. Vzrostl i podíl výdajů na osobní potřeby a léčebnou péči (vliv plateb za léky a některé lékařské výkony). Vcelku tak vzrostl podíl výdajů na základní životní potřeby.
Změny životních podmínek důchodců a problémy důchodového systému
Návrhy na oddělení důchodového systému od státního rozpočtu, formulované začátkem 90. let, nebyly dosud realizovány. Přebytky důchodového systému (40-50 miliard Kč) byly bez náhrady a bez převzetí jakýchkoli závazků státu vůči budoucímu systému pojištění použity na jiné státní výdaje. V roce 1994 pravicová vláda znemožnila vytvoření standardního systému důchodového připojištění na zaměstnavatelsko - zaměstnaneckém principu, který měl kompenzovat zrušení pracovních kategorií. Při tom systém penzijního připojištění se státním příspěvkem v praxi nenaplnil původní předpoklad, že se stane systémem pro dlouhodobou tvorbu úspor ve stáří.
V současné době se výrazná reforma důchodového systému stává skutečně naléhavou. Nutnost její realizace není však dána jenom nebo především finančními potížemi stávajícího systému a neodvratnou hrozbou stárnutí obyvatelstva v horizontu dalších desetiletí, ale v prvé řadě nezbytností odstranit výrazné nedostatky stávajícího hybridního systému důchodů, které negativně ovlivňují životní podmínky důchodců, kteří představují čtvrtinu obyvatelstva.
Nejtíživějším nedostatkem současného uspořádání důchodů je to, že kupní síla průměrného starobního důchodu je nadále o více než 10 % nižší, než před zahájením transformace české společnosti. Současně došlo k další výrazné nivelizaci důchodů a tak k ještě hlubšímu odpoutání výše důchodů od výše dřívějšího výdělku u zaměstnanců s průměrnými a vyššími mzdami.
Průměrná výše nových důchodů se po roce 1996 zlepšila, což však znovu vyvolalo problém starodůchodců. Současně při prodloužení zákonného věku pro vznik nároku na starobní důchod byly výrazně zpřísněny podmínky pro přiznání plného invalidního důchodu. To oprávněně považují za příkoří především lidé manuálně pracující ve zdraví škodlivém a vyčerpávajícím pracovním prostředí.
Situace rodin s dětmi
Kupní síla příjmů v rodinách zaměstnanců s dětmi byla v porovnání s rokem 1989 v roce 1997 dosud o 9 % nižší, a v bezdětných domácnostech výchozí stav naopak překročila o 4 %. V roce 1998 poklesla kupní síla příjmu v obou typech domácností.
Skutečnost, že dosud nedošlo k obnově původní kupní síly příjmů zaměstnanců s dětmi je v prvé řadě důsledkem toho, že základní sociální dávky (přídavek na dítě a sociální příplatek) ztratily výrazně více než polovinu své původní kupní síly - v roce 1998 poklesly na 44 % jejich hodnoty v roce 1989. Dalším faktorem, který omezil kupní sílu těchto rodin je to, že míra zdanění jejich pracovních příjmů vzrostla v letech 1989 - 1998 rychleji, než v bezdětných domácnostech.
V důsledku všech těchto změn a zavedení systému státního podpory rodin s dětmi podíl sociálních dávek ve prospěch rodin s dětmi na hrubém domácím produktu trvale od roku 1991 klesá. Snížil se z 2,7 % na 1,7 % v roce 1998. Radikální omezení podpory státu se dotklo především průměrných rodin s dětmi. Bylo signálem, že pravicové vlády České republiky považovaly péči o výchovu a výživu dětí za soukromou záležitost rodičů. To se - spolu se změnou životního stylu a se ztrátou možností získat vlastní byt pro rozhodující většinu mladých lidí - stalo faktorem dramatického poklesu porodnosti, která dnes patří k nejnižším v Evropě vůbec. (viz Graf 4-3)
Životní minimum a chudoba
Oficiální minimální příjmové veličiny - minimální mzda a životní minimum - byly zavedeny v průběhu roku 1991 jako součást vytváření záchranné sociální sítě.
Minimální mzda byla koncipována jako nejnižší peněžní částka, kterou je povinen poskytnout zaměstnavatel za práci. Její výše byla v únoru 1991 stanovena zhruba na úrovni 50 % tehdejší průměrné mzdy a byla vyšší než životní minimum pro jednotlivce v listopadu 1991 v čistém vyjádření o 6 %. Do začátku roku 1998 se úroveň minimální mzdy v relaci k průměrné mzdě snížila zhruba na pouhou čtvrtinu a ve vztahu k životnímu minimu klesla o třetinu pod jeho úroveň. Její reálná kupní síla se snížila proti roku 1991 zhruba na 60 %. To vedlo k prakticky plnému zhroucení funkce minimální mzdy jako nejnižší ceny práce i její ochranné sociální funkce a k jejímu zneužívání v šedé ekonomice k daňovým a pojistným únikům.
Platná hranice životního minima v České republice nechrání v dostatečné míře a po dostatečně dlouhou dobu občany před hmotnou nouzí, což je smyslem zákona o životním minimu. V Evropské unii se považuje za standardní hranici životního minima polovina průměrného příjmu v dané zemi a v daném období. Z tohoto hlediska je oficiální hranice životního minima v naší zemi značně podhodnocena. Současná výše oficiálního životního minima a mechanismy jeho používání chrání před hmotnou nouzí na velmi skromné úrovni, na spodní hranici přijatelné chudoby a po omezenou dobu.
Dosavadní poznatky ukazují, že sociální skupiny se zvýšením ohrožením dlouhodobou a hlubokou chudobou a sociální dezintegrací jsou v České republice shodné s ostatními evropskými zeměmi. Jedná se především o dlouhodobě nezaměstnané, rómské etnikum, zdravotně postižené, osamělé ženy s dětmi, lidi izolované a nedostatečně odpovědné a o migranty. Rizika chudoby a vyloučení vzrůstají při kombinaci těchto sociálních znaků. S narůstající nezaměstnaností lze očekávat, že chudoba začne ohrožovat i domácnosti které dosud nebyly na okraji společnosti a patřily k běžné populaci.
V roce 1996 mělo příjmy pod sociálním minimem asi 9 % všech domácností, což bylo o tři body více, než v roce 1988. V domácnostech pod sociálním minimem žilo více než 10 % všech obyvatel, z toho 16 % všech závislých dětí, tj. každé šesté. Z uvedeného je patrné, že úsilí o omezení chudoby je třeba v naší zemi věnovat větší pozornost než dosud.
Vývoj zaměstnanosti a nezaměstnanosti
Na trhu práce probíhají od počátku transformace do současnosti zásadní strukturální změny. Celková zaměstnanost v prvních transformačních letech nejprve o více než 10 % klesla, aby se od roku 1994 začala pozvolna zvyšovat. Podle údajů úřadů práce změnila pracovní místo a obsah svého zaměstnání v tomto období téměř polovina všech zaměstnaných.
Rychle se zvyšovala zaměstnanost ve službách, v tomto sektoru je dnes zaměstnáno téměř 54 % všech ekonomicky aktivních osob. Podíl zemědělství a lesnictví na celkové zaměstnanosti činí 5,5 % a průmyslu 40,5 %. Výrazně se snížila zaměstnanost ve většině velkých podniků, na druhé straně vznikl nový segment drobných firem a samostatných pracovníků se 750 tisíci pracovních příležitostí. Výrazně se zvýšil také počet zahraničních pracovníků. Vznikají rozpory mezi strukturou přípravy k povolání a poptávkou na trhu práce a tím riziko dlouhodobějších problémů umístění mladších osob s vyšší kvalifikací.
Nezaměstnanost jako nový sociální jev se začala projevovat v roce 1991. V dalších letech se průměrná roční míra nezaměstnanosti pohybovala stále kolem 3 %. Převážnou část nezaměstnaných tvořili lidé s nízkou kvalifikací a omezenou pracovní mobilitou. V roce 1997, zvláště v posledních měsících roku, došlo k výraznějšímu růstu míry nezaměstnanosti. Průměrná roční míra nezaměstnanosti dosáhla 4,3 %. Koncem prosince 1998 bylo v evidenci úřadů práce již 387 tis. nezaměstnaných a míra nezaměstnanosti dosáhla 7,5 %. Tím přesáhla úroveň nezaměstnanosti například v Rakousku či ve Velké Británii. V 16 okresech státu je již více než 10 % nezaměstnaných, z toho nejvíce v okresech Most - 15,6 %, Louny - 15,5 %, Chomutov - 14,8 %, Karviná - 13,8 % a Teplice 13,2 %. Nejméně zasahuje nezaměstnanost Prahu a její okolí a okres Mladá Boleslav. (viz Graf 4-4)
Vývoj počtu zdravotně handicapovaných nezaměstnaných je nejvážnějším humanitárním problémem. Struktura evidovaných uchazečů o zaměstnání podle dosaženého vzdělání ukazuje trvale převahu nezaměstnaných s nižšími stupni vzdělání. Ve věkové struktuře je hlavním problémem nezaměstnanost mladých lidí. Závažným problémem se stává dlouhodobá nezaměstnanost, kterou je postižena více než pětina všech uchazečů o práci. Rostoucí část nezaměstnaných přitom přestává pobírat podpory v nezaměstnanosti a pobírá sociální dávky ze systému sociální péče a státní sociální podpory. Omezování aktivní státní politiky zaměstnanosti se projevilo i v oblasti příspěvku na rekvalifikace nezaměstnaných. Nepoužívají se nové metody aktivní státní politiky zaměstnanosti, přizpůsobené regionálním a sociálním strukturám.
Problémy sociálního dialogu
Jako místo pro kolektivní vyjednávání na úrovni centrálních orgánů vlády, odborů a zaměstnavatelů byla již na podzim 1990 ustavena Rada sociální dohody České republiky a později na federální úrovni Rada hospodářské a sociální dohody. Jako rámcový programový dokument k usměrnění obsahu kolektivních smluv byla v letech 1991 až 1995 každoročně uzavírána na úrovni rady tzv. Generální dohoda. Vláda ČR (zejména od roku 1994) začala měnit svůj postoj k činnosti tohoto tripartitního orgánu a ztrácet zájem na kolektivním vyjednávání. Počínaje rokem 1996 nebyly již generální dohody uzavírány, RHSD se transformovala na Radu pro dialog sociálních partnerů, schůze orgánů rady se svolávaly nepravidelně s velkými přestávkami. Na nezájem vlády a přerušení dialogu reagovaly odbory několika významnými stávkami popř. jejich hrozbou. Teprve pod tlakem ekonomických potíží vláda přistoupila k obnovení Rady hospodářské a sociální dohody od listopadu 1997.
Základním problémem kolektivního vyjednávání je trvalý pokles počtu uzavřených kolektivních smluv a v návaznosti na to i trvalý pokles počtu zaměstnanců, kteří jsou pod ochranou těchto kolektivních smluv (v současné době se jejich počet pohybuje mezi 30 - 40% z celkového počtu zaměstnanců).
Přibližování sociální politiky k principům Evropské unie
Většina mechanismů upravujících sociální a pracovní oblast po roce 1989, ať již jde o liberalizaci pracovního práva a právní úpravy odměňování za práci, o změny v systému sociálního zabezpečení, o institucionalizaci trhu práce a právní úprava zaměstnanosti atd., byla aplikována především s ohledem na zkušenosti s nimi ve vyspělých evropských zemích a v podstatě odpovídá konvergenčním principům a požadavkům Evropské unie v oblasti sociální politiky.
Nicméně pokud jde o rozsah a především kvalitu využívání těchto mechanismů, má ČR ve srovnání s členskými zeměmi EU stále ještě zásadní nedostatky. Zvláštní pozornost a zásahy do právního řádu si vyžádá především odstranění všech forem pracovní a mzdové diskriminace.

4.2. Zdravotnictví

Cílem zdravotní politiky, jak byla formulována v první etapě transformace po listopadu 1989, byla obnova a podpora zdraví populace v rámci širšího celospolečenského přístupu k determinantám zdraví, změny organizace a způsobu financování zdravotnictví, jež by vedly k zainteresovanosti zdravotníků, zvýšení jejich autonomie v návaznosti na zvýšení finančních zdrojů i k možnostem reagovat na základní problémy zdravotnické soustavy, jako byl špatný zdravotní stav obyvatelstva, nadměrná nabídka některých zdravotnických služeb, nedostatečné vybavení moderní zdravotnickou technikou vč. léčiv, nivelizace příjmů zdravotníků atd.
Transformační změny probíhaly v r. 1990 - 1993 velmi rychle, až chaoticky. Urychleně bylo v roce 1992 zavedeno všeobecné zdravotní pojištění, prováděné nejprve jen VZP (i když v prvním období s prostředky přidělenými státním rozpočtem), od roku 1993 pak vznikaly další pojišťovny, z nichž mnohé ovšem díky neprofesionalitě přípravy i vlastního provozu pak zanikly (což znamenalo ve svých důsledcích jak ztráty finanční, tak ztráty kapacit, potřebných při řešení problémů zdravotnické soustavy jinde). Po volbách 1992 došlo k zásadní změně koncepčního přístupu, důraz byl kladen na nekritické uplatnění tržních principů, aniž byla vnímána dostatečně existence veřejného sektoru, jeho specifika a vztahy k soukromému sektoru. Přístup ke zdravotní politice byl poznamenán přílišnou orientací na stranu poptávky (spoluúčast, individuální účty) s tím, že to vyřeší většinu problémů financování zdravotnictví. Opomíjena byla strana nabídky (rozsah lůžkové péče, počty pracovníků apod.), nástroje zdravotní politiky se staly cílem.
V oblasti podpory a obnovy zdraví nedošlo za celé období 1990 - 1998 k výraznějšímu pokroku, nepodařilo se transformovat hygienickou službu v moderním pojetí, jak se uplatňuje ve vyspělých zemích.
Rozsáhlé a rychlé změny vyvolávaly velké nároky na aktéry na všech úrovních, přičemž nikdo z nich nebyl dostatečně připraven a vybaven potřebnými znalostmi a zkušenostmi. Přitom zkušenosti zahraniční nebyly dostatečně důsledně sledovány a využívány.
Zdravotní stav obyvatelstva ČR, který se velmi příznivě vyvíjel po skončení války, se od 60. let zhoršoval, ukazatel střední délky života se mezi evropskými zeměmi dostával na stále horší místo. I po určitém zlepšení, jež nastalo koncem 80. let a dostalo nový impuls po roce 1989 zejména zaváděním nové zdravotnické techniky a léčiv, je stále ještě u mužů tento ukazatel o 4 - 6 let a u žen o 3 - 4 roky za západní Evropou. Úmrtnost na nejdůležitější skupiny nemocí (nádory, srdeční a cévní choroby, úrazy) dosahuje v porovnání se státy EU 1,5 - 2 násobku. Počet chronických onemocnění má stoupající trend - incidence zhoubných nádorů na 100 tis. obyvatel vzrostla do roku 1997 proti průměru let 1986 - 1989 u mužů o 19,5 % a u žen o 24 %.
Vývoj svědčí o nezvládnutí problematiky rizikových faktorů. Ve zdravotnictví se opomíjely problémy sekundární a terciární prevence, Národní program zdraví se stal pouhou proklamací bez praktické realizace, jeho dílčí programy nejsou v potřebné míře kvalifikovaně koordinovány a nejsou realizovány zejména v těch okresech, kde jsou největší rizika a problémy.
Spotřeba tabáku narůstá, vzrostla i spotřeba alkoholu, přehlíží se prodej nevhodných potravin - shnilého ovoce - jako rizikového faktoru nádorových onemocnění. (viz Graf 4-5)
Decentralizace jako jeden z hlavních principů rozhodování o rozvoji zdravotnictví, je uplatňována v řadě států. I v ČR byly přeneseny některé rozhodovací pravomoci na nižší články, je však otázkou, jak se tento krok realizoval - úroveň okresů je pro některé problémy zdravotnictví (zejména nemocniční péče) zřejmě až příliš lokální, chybí vyšší územní správní celky. Přitom přípravě pracovníků pro výkon státní správy ve zdravotnictví na úrovni okresů nebyla věnována dostatečná pozornost, postavení okresních úřadů není dostatečně vymezeno, státní správa na úrovni okresů sehrála poměrně pasivní roli.
Výše připomenutá nepřipravenost aktérů s nedostatečně regulovaným prostředím vyvolaly jako problémy transformačního období řadu nerovnovážných stavů. Mezi tyto nerovnovážné stavy lze zařadit růst spotřeby zdravotnických služeb, doprovázený nepříznivým vývojem nákladů, nevyváženou alokací prostředků mezi jednotlivé sektory služeb (významnou roli v tom hrají výdaje na léky a materiál).
Předpokládané efekty privatizace majetku ve zdravotnictví, jež měly vést ke zvýšení efektivity, přínosu pro pacienty, ale zejména měly vyřešit nadměrnou nabídku zdravotnických služeb, se nenaplnily. Zpočátku sice došlo zejména v oblasti ambulantních služeb k přínosu pro pacienty, ale při nedostatku regulačních mechanismů nejen nedošlo k vyrovnání ukazatelů stavu pracovníků s relacemi v zahraničí. Zvýšila se nabídka služeb ambulantních specialistů.
Hospodaření nemocnic se v důsledku kombinace řady vlivů dostalo do kritické situace. Byla zahájena výběrová řízení, jež měla určit žádoucí rozsah sítě akutních nemocnic. Jejich průběh potvrdil tendenci k převažující podpoře velkých nemocnic proti nemocnicím na okresní úrovni. Hospodářský výsledek nemocnic, který v roce 1996 představoval - 3 mld. Kč se i po zákrocích MZ podařilo upravit na - 0,9 mld. Kč.
V minulých letech vznikla řada agentur domácí péče, zvyšující dostupnost zdravotnických ošetřovatelských služeb, zatím však nebyla prokázána účinnost substituce dražší lůžkové péče touto cestou.
Vcelku lze konstatovat, že efektivnost naší zdravotnické soustavy je ve srovnání se zahraničím nižší. Na tom se výrazně podílí okolnost, že nebyly formulovány jasné zásady politiky v oblasti zdravotnictví, nebyly vybudovány funkční kontrolní a regulační mechanismy.
Zvolený způsob úhrady zdravotnických služeb přispěl k tomu, že jejich spotřeba nadměrně vzrostla a tím vzrostly i náklady na zdravotnictví, jež v současné době tvoří cca 7,2 % hrubého domácího produktu, když v roce 1997 dosáhly výše 121,5 mld. Kč (proti 73,5 mld. Kč v roce 1993). Významnou složkou těchto nákladů jsou výdaje za léky, jejich spotřeba a hodnotovém vyjádření stále roste - mezi r. 1990 - 1997 vzrostla 4,6 krát, a to i když počet balení byl mírně nižší a počet DDD vzrostl značně pomaleji - jen o 11,8 %. Podíl léčiv na celkové sumě zdravotnických výdajů je cca 25 %, zatímco v zemích OECD je to jen 16 - 18 %, v některých zemích dokonce jen 10 %.
Financování zdravotní péče bylo založeno na vícezdrojovém systému s hlavní vahou veřejného zdravotního pojištění, doplněného zdroji z veřejných rozpočtů a přímými platy občanů. Poměr těchto jednotlivých zdrojů je dnes celkem srovnatelný s jinými státy, systém však v sobě stále nese riziko poruch v alokacích prostředků vzhledem k nedostatečným informacím, jejich využívání i nedostatečným kontrolním mechanismům a nekoordinovanosti postupů.
Zamýšlená samostatnost pojištění jako finančního zdroje pro zdravotnické služby, nezávislého na státním rozpočtu, při daném růstu nákladů a poruchách ve výběru pojistného vedly k deficitu, přenášenému nakonec na poskytovatele zdravotních služeb a jejich dodavatele. Názorným příkladem problémů tohoto systému byla situace r. 1997, kdy v důsledku zavedení novelizovaného seznamu výkonů (připraveného představiteli zájmových skupin poskytovatelů péče) hrozilo až zhroucení finančního systému. V roce 1997 skončilo hospodaření pojišťoven záporným saldem ve výši 5,5 mld. Kč, v tom saldo VZP 7,3 mld. Kč.
Vzhledem k potřebě řešit situaci v hrazení zdravotní péče, jsou prováděny změny úhrad, zejména zavedení kapitace u praktických lékařů.
Jako jedno z východisek tvorby zdravotnické politiky by měl sloužit i biomedicínský, sociální a ekonomický výzkum. V této oblasti nebyly vytvořeny dosud dostatečně příznivé podmínky, nebyly zřejmě dostatečně zachyceny světové trendy.
Navíc není na dostatečné úrovni informační dostupnost světových materiálů, mnoho problémů našeho současného zdravotnictví by mohlo být jistě řešeno s větším úspěchem, kdyby byl k dispozici nejen dlouhodobě orientovaný výzkum, ale i operativní analýzy klíčových otázek.

4.3. Školství, péče o mládež a tělesnou výchovu, věda a výzkum

Ve výchozím období transformace existoval v Československu, resp. v České republice i v mezinárodním srovnání poměrně rozsáhlý vzdělanostní a kvalifikační potenciál. Komunistický režim sice zamořil celý vzdělávací systém svojí ideologií, nepodařilo se mu jej však přes několikeré školské reformy zcela rozvrátit. Tento systém ovšem nemohl reagovat na dlouhodobý vývoj ve vyspělých zemích - obsah, struktura i úroveň dosahovaných kvalifikací odpovídala málo produktivní ekonomice. Po odstranění direktivního řízení a téměř veškeré státní regulace se s plnou silou projevily nahromaděné disproporce a vznikly i nové vážné problémy.
Nejvýrazněji se tyto problémy projevily v oblasti odborného a zejména učňovského školství, jehož se velmi negativně dotkla ztráta bezprostřední vazby na zaměstnavatele. Přesun značné části odborné přípravy, včetně jejího financování, do kompetence státu, způsobil odtrženost velké části učilišť od reálných nároků ekonomické sféry na obsah a strukturu kvalifikací dosahovaných v tomto typu vzdělávacích zařízení. Důsledkem toho byl i pokles zájmu populace o učňovské vzdělání - podíl učňů na populaci pokračující ve vzdělání po ukončení základní školy se snížil z 65 % před rokem 1990 na cca 40 % v roce 1997. Tím je ohrožena příprava kvalifikovaných dělníků v rozporu s perspektivními potřebami ekonomiky a řada učilišť se ocitla ve vážných existenčních problémech.
Vzdělanostní úroveň do roku 1990 byla založena především na středním vzdělání (včetně vyučených manuálních pracovníků), zatímco participace na vysokoškolském vzdělávání byla ve srovnání s vyspělými zeměmi nízká. Na vysokých školách studovalo v průběhu osmdesátých let 15 % mladé generace, zatímco ve většině vyspělých zemí již v této době podíl studujících dosahoval 30 - 40 % i více. Této vysoké participace se ovšem nedosahuje v rámci tradičního pětiletého univerzitního vzdělání, ale širokou diverzifikací celého tzv. terciárního sektoru, která u nás zásadně chyběla. Po roce 1990 bylo proto zavedeno na vysokých školách bakalářské studium a v roce 1995 uzákoněna existence vyšších odborných škol. Díky těmto opatřením i značnému zvýšení počtů studentů v tzv. dlouhých vysokoškolských programech vzrostl od roku 1990 počet mladých lidí vstupujících na vysoké školy o více než 50 % a jejich podíl dosáhl 23 % z celku populace. Připočteme-li studenty vyšších odborných škol, dosahuje podíl mladých lidí studujících po ukončení středoškolského vzdělání celkem již kolem 30 % - avšak v nevhodné struktuře. Znásobil se počet studentů společenskovědních oborů, ale zhruba stagnoval počet studentů technických oborů.
K velkým změnám došlo ve výzkumu a vývoji. Již v roce 1990 byl zrušen státní plán rozvoje vědy a techniky a specializované orgány státní správy pro podporu výzkumu a vývoje. Stejně jako ve všech zemích socialistického tábora byl i v České republice výzkum a vývoj ve svém celku méně produktivní a efektivní než v zemích svobodného světa. Radikální snížení státních i podnikových výdajů na výzkum a vývoj po roce 1990 vedlo k zániku nebo k výraznému zmenšení většiny institucí aplikovaného výzkumu a vývoje a ke snížení počtu pracovníků výzkumu a vývoje na méně než 40 % původního stavu v rozporu s potřebami ekonomiky a společnosti.
Problémy vzniklé změnou struktury vzdělávací soustavy
a) Extenze struktury vzdělávací soustavy
Vlivem celé řady okolností nebyly nikdy po roce 1989 s dostatečně jednoznačným výsledkem završeny zásadní diskuse o podobě nové struktury vzdělávací soustavy. Pod tlakem nutnosti provést změny pak byly prováděny i kroky, které následně vyvolávaly řadu významných problémů. V roce 1990 byla k dispozici jak potřebná demografická data, tak i jejich vývojové tendence a důsledky, které z nich vyplývají pro vzdělávací soustavu (viz grafy 4-6 a 4-7). Jejich analýza však byla nedůsledná a proto byla podceněna možná, a jak se ukázalo reálná, rizika. (viz Graf 4-6, 4-7)
V té době byl na jedné straně obrovský a vzhledem k početnosti populačních ročníků nedostatečnými kapacitami omezovaný zájem žáků o studium na gymnáziích a některých středních školách. Na druhé straně pak byla nezměnitelná skutečnost o třetinu nižších ročníků dětí, kteří již přicházely do prvních tříd základní školy.
Dalším problémem byl začátek velké privatizace. Prakticky dvě třetiny žáků středních škol bylo v té době žáky středních odborných učilišť, která zřizovaly a všestranně zajišťovaly státní podniky. V jejich případě hrozilo reálné nebezpečí ztráty zájmu o vzdělávání žáků učebních oborů a bylo nutné zajistit pro účely vzdělávání odpovídající majetek a financování výuky. Bylo rozhodnuto jednak vyjmout z vlastnictví státních podniků majetek sloužící vzdělávání a zároveň byla stanovena povinnost státu financovat přípravu žáků učebních oborů, kteří se nepřipravují pro žádnou konkrétní firmu.
Jen ve výčtu poslední v řadě byla nutnost zajištění výkonu státní správy ve školství po zrušení krajských národních výborů a vzniku okresních úřadů, novou skutečností bylo i posílení role obcí v oblasti základního školství. Vznikla struktura odvětvového řízení školství. Z řady politických, ale i praktických důvodů bylo tehdy rozhodnuto o uvolnění možnosti vzniku dalších i nestátních škol a venkovských malotřídek.
Nový zákon o státní správě a samosprávě ve školství a novela školského zákona přinesly nepochybné klady ve vytvoření právního rámce pro odvětvové řízení školství, vznik školní inspekce a vymezení role obcí ve vzdělávací soustavě. Zásadní chybou však byla nedostatečná a příliš liberální úprava některých právních aktů, především zařazování škol a studijních oborů do sítě.
Nedostatky právní úpravy a kompetenční roztříštěnost mezi ministerstvo hospodářství a ministerstvo zemědělství vedly zejména v letech 1993-94 k tehdy již neodůvodněnému nárůstu počtu středních škol (graf 4-8). Byly také živnou půdou pro nepřehledné vedení sítě škol ministerstvem školství, mládeže a tělovýchovy, pomalý byl i přechod k operativnímu a spolehlivému registru škol. (viz Tabulka 4-1)
Změnou principu financování (peníze jdou za žákem) a stanovením povinnosti státu financovat žáky učebních oborů (zrušení vazby mezi nabídkou škol a poptávkou firem) prakticky zanikla vazba mezi školami a trhem práce. Původně správná tendence ke snížení podílu žáků učebních oborů a zvýšení podílu absolventů studijních oborů potom přerostla do současného stavu, kdy absolventi nejrůznějších studijních oborů se nejčastěji zařazují do skupiny nezaměstnaných. (viz Graf 4-8)
Struktura vzdělávací nabídky v České republice doznala zásadní změny, a to možností začlenit děti a žáky se zdravotním a sociálním postižením do běžného vzdělávacího proudu. Uvedený proces byl nazván integrací a stal se prioritní záležitostí reformních kroků v oblasti vzdělávání v návaznosti na zajištění komplexních služeb pro postižené.
Vzdělávání dětí, žáků i dospělých se zdravotním nebo sociálním postižením se stává záležitostí celoživotního vzdělávání, realizovaného alternativní formou v běžných mateřských, základních a středních školách nebo ve školách speciálních.
Uvedený proces je dynamickým jevem, který se bude i v budoucnosti vyvíjet a je třeba mu věnovat náležitou pozornost v souladu s potřebami společnosti.
b) Rozptýlení kompetencí
Uplatnění principu přenesení kompetencí na nejnižší úroveň, kde může být účelně uplatněna, bylo pro školství nezbytné, aby mohl být změněn centrální model jeho řízení. Problémy však přinesla rychlost, se kterou musel být realizován model odvětvového řízení školství. Autonomie škol nepřinášela sama o sobě vážnější problémy školám jako takovým, ale ve vztahu k orgánům státní správy ve školství. Nesystémovým prvkem je totiž vztah těchto škol zřizovaných ministerstvem ke školským úřadům, které mají okresní působnost.
Školské úřady se také, bohužel, ve všech případech nestaly řízenými články státní správy, ale docházelo k upřednostňování lokálních a místních zájmů. Namísto hledání systémových řešení na úrovni zákona, byly tyto a další problémy řešeny operativně převážně hluboce podzákonnými normami. Paradoxně a v rozporu se záměry a deklaracemi politiků bylo důsledkem uvedeného vývoje posilování direktivního stylu řízení se všemi negativními důsledky jako je např. vynucování loajálnosti personálními a ekonomickými nástroji.
Česká školní inspekce jako nezávislá instituce byla ustavena na základě nového zákona o státní správě a samosprávě ve školství. Její činnost byla v počátečním období komplikována dvěma okolnostmi. Až do novely v roce 1995 byla pro její činnost zákonem stanovena velmi neurčitá pravidla. Po přijetí uvedené novely došlo k vypracování dobré metodiky práce inspekce a to se odrazilo ve zlepšené kvalitě informací poskytovaných jak školské správě tak i veřejnosti. Druhý problém, který i nyní do jisté míry omezuje činnost inspekce, je personální a má své kořeny v pravidlech pro odměňování pracovníků rozpočtových organizací. Tato dosud platná pravidla neumožňují výraznější platové ohodnocení inspektorů, např. ve srovnání s řediteli středních škol.
Pozitivně lze hodnotit při novém rozdělování působností v resortu školství přenesení zřizovatelských kompetencí v oblasti základních škol na obce. Obce jako zřizovatelé základních škol poměrně rychle a citlivě reagovaly na pokles dětí ve věku povinné školní docházky přiměřenou redukcí sítě základních škol . Již předtím ostatně zvládly obce stejný úbytek dětí v mateřských školách. (viz Graf 4-9, 4-10, Tabulka 4-2, 4-3)

Změny obsahu vzdělávání
a) Rozvolňování kurikula
Rozvolňování obsahu vzdělávání, které nejprve z vyučování a poměrně brzy i z učebnic odstranilo princip jednotné školy, muselo následovat vypracování nových standardů vzdělávání. Nejdříve byly ukončeny práce na nových standardech vzdělávání pro gymnázia ve víceleté i čtyřleté formě, poměrně brzy byl formulován i standard základního vzdělávání, dosud nebyly ukončeny práce na vypracování standardů odborného vzdělávání. Posledně uvedená oblast však zahrnuje množství oborů a typů vzdělávání.
Přes stanovení standardů vzdělávání však vedlo obsahové a organizační rozvolnění k potížím se srovnatelností výsledků vzdělávání jednotlivých konkrétních škol, protože nebyly a dosud nejsou vypracovány standardy hodnocení výsledků vzdělávání. Ve spojení s extenzí sítě středních škol tento stav ve svém důsledku vedl ke znehodnocení maturit.
Veřejností školskou i rodičovskou bylo očekáváno, že se změnami obsahu a organizace vzdělávání dojde také ke změně vnitřního klimatu škol. Tato očekávání však nebyla naplněna. Nijak významně se nezměnily způsoby ani forma hodnocení žáků ve školách (slovní hodnocení žáků základních škol je spíše výjimkou), zapojení rodičů do ustavování a práce rad škol je stále velmi malé.
b) Nedostatky ve formulaci cílů vzdělávání a ve vytváření zpětné vazby
Výrazným nedostatkem celé vzdělávací soustavy je to, že ani v obecné, tím méně v konkrétní rovině nejsou formulovány cíle vzdělávání. Hledání vazeb mezi obsahem vzdělávání a potřebami trhu práce se týká prakticky všech středních škol. Chybou je, že až do tohoto školního roku spolupráce resortu školství s resortem práce a sociálních věcí byla spíše na úrovni občasné výměny názorů a chybělo systematické informování o vývoji regionální a oborové nezaměstnanosti zároveň ve vazbě na provádění změn v síti studijních a učebních oborů a v organizování rekvalifikací.
V oblasti vysokých škol byla bezprostředně po roce 1989 výrazně posílena autonomie a samospráva vysokých škol a možnosti ministerstva zasahovat do oborové struktury studentů se výrazně zmenšily. Rozhodující roli ve změnách této struktury proto hrála společenská prestiž oborů, platové ocenění absolventů. Více než skutečné informace byly změny ovlivňovány tím, jak uchazeči o studium vnímali aktuální a budoucí potřeby trhu práce. Korekce případně prováděné vysokými školami byly dány spíše jejich prostorovými a kapacitními možnostmi, než zpětnou vazbou na trh práce.
Tak se zvyšoval podíl studentů humanitních, společenských a přírodních věd a klesal podíl studentů lékařských, zemědělských a technických věd (tabulka 4-4). Během doby se na vysokých školách zavádělo sledování uplatnění absolventů, poradenství pro uchazeče o studium, nicméně návrhy kroků na řešení budoucího nedostatku absolventů technických oborů, či naopak očekávaného nadbytku ekonomů a právníků, zaznívají z vysokých škol zatím jen ojediněle.
c) Vztah školství a trhu práce
Vlivem liberalizace školství se nabídka středoškolského i vysokoškolského studia řídila především poptávkou uchazečů, která v některých případech trpěla nedostatečnou informovaností o reálných trendech na trhu práce. Výsledkem byl například nadbytečně extenzívní rozvoj ekonomicko - manažerských oborů i problémy struktury a obsahu oborů technických. Příčinou současného nesouladu struktury nabízených oborů s potřebami trhu práce, který se projevuje zejména na středoškolské úrovni vzdělání a odráží se i v růstu nezaměstnanosti absolventů, je dosud nedostatečná vazba školství a ekonomické sféry i nedostatek informovanosti o potřebách zaměstnavatelů. Nerovnováhu prohlubuje i skutečnost, že absolventi některých oborů vzdělání, především technických, projevují nezájem o práci ve vystudovaném oboru. V tomto případě jde o neschopnost zaměstnavatelů, nabídnout jim atraktivní podmínky práce.
V obecně zaměřeném vzdělání, které se netýká jen gymnázií, ale je součástí i vzdělání odborného, a své místo má rovněž jako základ vzdělání učňovského, se jen pomalu prosazovaly kompetence klíčové pro flexibilní uplatnění na trhu práce, jakými jsou schopnost využívat informací, týmová práce, plánování a organizování činnosti, využívání moderních technologií, jazyková připravenost. Problémem odborného a učňovského vzdělávání v některých oborech zůstala příliš úzká specializace.
Výrazným nedostatkem současného systému vzdělávání je účinné propojení počátečního a dalšího vzdělávání. Tento nedostatek souvisí i s absencí konceptu dalšího vzdělávání a jeho financování. Ekonomická stagnace vede ke snížení zájmu zaměstnavatelů o další vzdělávání svých pracovníků a tím k prohlubování ekonomických problémů vyplývajících z neadekvátní kvalifikace pracovníků. (viz Tabulka 4-4)
Ekonomické zabezpečení vzdělávací soustavy
a) Neřešení problémů rozpočtové sféry
Stanovení povinné právní formy pro střední školy (rozpočtová nebo příspěvková organizace) bylo správné. Platná právní úprava způsobů hospodaření v rámci těchto organizací však v řadě případů nevyhovuje potřebám škol a školských zařízení a nevhodně omezuje možnosti ministerstva při správě resortu (např. vyvozování důsledků z porušování pravidel pro nakládání s majetkem státu).
Chybějící zákon o majetku státu a uvedená problematická úprava hospodaření rozpočtových a příspěvkových organizací platná i pro obce vyvolává řadu kolizí i v oblasti základních škol.
b) Kvalitativní a kvantitativní vývoj ekonomického zabezpečení vzdělávací soustavy a metodiky financování vzdělávací soustavy
Metodika financování vzdělávací soustavy prodělala v posledních letech značný vývoj, který by se dal charakterizovat jako upuštění od institucionálního (nákladového) financování škol a zařízení a přechod k financování výkonovému, tj. normativnímu. Skutečné jednotkové výdaje na žáka v běžných cenách dokumentuje tabulka 4-5. Pozitivním faktorem financování školství je jeho vícezdrojovost, kdy se na financování škol a zařízení podílí kromě státu i obce, zřizovatelé, rodiče a školy se zapojují do mezinárodních programů a grantů (viz Tabulka 4-5, 4-6)
Rozsahem zaměstnanosti patří školství na páté místo mezi všemi odvětvími a v loňském roce zaměstnávalo přes šest procent všech pracovníků národního hospodářství. Spolu se zdravotnictvím patří školství mezi nejvíce feminizovaná odvětví, má největší podíl vysokoškolsky vzdělaných pracovníků (více než 40%). V uplynulém roce došlo v tomto odvětví k nejvýraznějšímu poklesu zaměstnanosti (počet pracovníků regionálního školství klesl o téměř 7%)(viz Tabulka 4-7)
Vývoj průměrného počtu pedagogických pracovníků školství v ČR v letech 1995-97 ve školách a organizacích zřizovaných státem, obcemi a církví ( tj. bez soukromých škol)
Věková struktura učitelů vykazuje poměrně silnou, ale ve světě obvyklou tendenci ke stárnutí učitelské populace. Výrazně nejhorší je v tomto pohledu základní školství, kde velká část učitelů překračuje 50 let věku, ve středním školství je situace příznivější.
Za období posledních pěti let se úroveň nominálních mezd zvýšila (128%) rovněž úroveň reálných platů (36%). Ve srovnání s vývojem platů v národním hospodářství rostly platy ve školství rychleji až do roku 1996, v roce 1997 však restrikce rozpočtových financí vedla ke zlomu ve vývoji reálných platů, kdy poprvé po roce 1989 poklesly (3%). Tím se snížila až na 92,5% i tak podprůměrná relativní platová úroveň ve školství vztažená k celému národnímu hospodářství. Na vysokých školách byl pětiletý nárůst reálných platů 24 %. (viz Tabulka 4-8)
c) Úsporná opatření resortu
V současném období činí deficit v resortu školství minimálně 1,2 mld. Kč a je způsobený zejména stálým nárůstem učňů nepřipravujících se pro konkrétní organizaci, nedostatečně stanoveným objemem prostředků pro soukromé školství, úhradami za narůstající nájemné stanovené hlavně obcemi a rozšiřujícím se množstvím budov s havarijním výměrem. V roce 1999 lze očekávat vzhledem k stávající úrovni rozpočtu, že deficit bude minimálně dvojnásobný.
Mezi výrazná úsporná opatření se řadí program optimalizace sítě středních a vyšších odborných škol a školských zařízení, který reagoval na některé negativní důsledky transformace školství. Jednalo se především o nepřiměřeně vysoký počet autonomních škol s malým počtem žáku, rozdrobenost oborové struktury vzdělávací nabídky a rychlý nárůst nevyužívaných kapacit škol.
Pro rok 1999 a následující léta jsou připravována další ozdravná opatření. Spočívají především v urychlení procesu optimalizace škol a školských zařízení včetně zapojení škol zřizovaných Ministerstvem zemědělství do tohoto procesu a hledání dalších možností vícezdrojového financování.
Personální zabezpečení vzdělávací soustav
a) Řídící pracovníci
Změna systému státní správy školství v roce 1990 a potřeba tisíců nových řídících pracovníků (ředitelé škol, ředitelé školských úřadů, inspektoři) nemohla být a nebyla zajišťována v předstihu. Starý systém přípravy řídících pracovníků byl nepoužitelný, ale ani v roce 1990 ani později, nebyl iniciován a připraven žádný jiný. Do této doby tedy, bohužel, není vypracován systém přípravy pracovníků školství pro výkon řídících funkcí.
b) Učitelé
Nebylo možné očekávat, že změnu v roce 1990 bude bezprostředně doprovázet i změna přípravy učitelů. Bylo proto pochopitelné, že zpočátku devadesátých let, bylo další vzdělávání učitelů organizováno a prováděno nejčastěji v tradiční podobě jako metodický předmětový výcvik zaměřený v první řadě na obsah vzdělávání.
Je však chybou, že do současné doby nebyl vypracován promyšlený a účinný systém dalšího vzdělávání učitelů, který by byl provázán i na systém odměňování a případný funkční postup. Přenesení odpovědnosti za personalistiku na úroveň právního subjektu škola nebylo propojeno zpětnou vazbou směrem k vyšším článkům státní správy. To bylo jednou z příčin neřešení právě dalšího vzdělávání učitelů a řady dalších otázek souvisejících s kultivací lidského potenciálu škol.
Výzkum a vývoj
a) Ekonomické charakteristiky
Systém státní podpory výzkumu a vývoje je decentralizovaný a s vysokou autonomií výzkumných organizací. Finanční prostředky státního rozpočtu jsou rozděleny víceméně rovnoměrně do dalších rozpočtových kapitol. Koordinační funkce, především při návrhu rozpočtu na výzkum a vývoj, plní Rada vlády ČR pro výzkum a vývoj. Postupně byl zaváděn a rozvíjen princip institucionálního a účelového financování.
Institucionální dotace příspěvkovým a rozpočtovým organizacím klesly oproti roku 1989 o 80%. Výsledkem bylo snížení počtu výzkumných organizací, četné výzkumné ústavy byly privatizovány, v některých případech i ne zcela uváženě. Počet ústavů Akademie věd klesl více než o třetinu. Účelové prostředky se rozdělují na základě více či méně otevřených soutěží fyzických i právnických osob zabývajících se výzkumem. Podíl účelového financování na celkových výdajích státního rozpočtu vzrostl až na současných více než 50% (graf 4-11). Systém financování se postupně přizpůsobuje systémům obvyklým v zemích EU. (viz Graf 4-11)
b) Obsahové charakteristiky výzkumu a vývoje
Radikální snížení finančních prostředků pro oblast výzkumu a vývoje se projevilo nejen v jeho rozsahu, ale i v jeho obsahovém zaměření. Celkový vývoj počtu zaměstnanců v této oblasti je uveden v grafu 4-12.
Pozitivně lze hodnotit průběh transformace Akademie věd ČR, zavedení grantového systému podpory výzkumu a vývoje ustavením Grantové agentury ČR a dalších agentur, zavedení systému účelového a institucionálního financování a zapojování jednotlivců i organizací do mezinárodní spolupráce. Ke kladům patří i rychlé vybudování moderní počítačové sítě propojující akademická pracoviště a vysoké školy a postupné zvyšování její kapacity.
Pomaleji než by bylo žádoucí probíhalo posilování výzkumu na vysokých školách. Systém objektivního poskytování institucionálních prostředků byl zaveden až od roku 1999.
Za zásadně nesprávné lze označit podcenění významu výzkumu a vývoje a zejména jejich státní podpory pro budoucí prosperitu země. Teze, že stát má podporovat jen základní výzkum, že podpora výzkumu aplikovaného a vývoje je především záležitostí podniků, byly mnohem liberálnější než je skutečnost v absolutní většině zemí OECD. Jejich realizace vedly k neuvážené privatizaci dřívějších státních výzkumných ústavů. Mnohé z nich zcela zanikly, některé se výrazně zmenšily, přičemž výzkumu a vývoji se věnuje jen část jejich kapacit.
Tíživým problémem jsou platové podmínky mladých pracovníků v Akademii věd, na vysokých školách a ve zbývajících příspěvkových výzkumných organizacích jednotlivých resortů. Dosavadní platové řády neumožňují přijatelným způsobem ohodnotit špičkově kvalifikované pracovníky, mnohdy s ukončeným doktorským studiem a střednědobými výzkumnými pobyty v zahraničí. Zcela nedůstojné hmotné zabezpečení je vede k odchodům do jiných profesí. (viz Graf 4-12)
Podceněna byla skutečnost, že malá země ve střední Evropě bez dostatku významnějších surovinových zdrojů nemůže svoji budoucnost založit na ničem jiném než na produkci výrobků, technologií a poskytování služeb, v kterých budou rychle a efektivně uplatňovány poznatky domácího výzkumu a vývoje. Představy o samoregulačních silách svobodného trhu s využitím komparativních výhod české ekonomiky se nepotvrdily. Obecná nechuť předcházejících pravicových vlád k formulaci dlouhodobých konkrétních koncepcí a politik se projevila i ve výzkumu a vývoji. První politika výzkumu a vývoje, srovnatelná s obdobnými dokumenty zemí Evropské unie bude připravena až v letošním roce. Privatizace nepřinesla do řady podniků konečné vlastníky. Vedení podniků se zatím musí zabývat řešením okamžitých a krátkodobých problémů. Podpora výzkumu a vývoje a využívání jejich výsledků je pro ně většinou zcela okrajovou záležitostí. I zde bude muset stát zasáhnout konkrétními opatřeními hospodářské či průmyslové politiky. Připravovaná politika výzkumu a vývoje musí být účelově provázána s ostatními státními politikami.
Péče o mládež
a) Ekonomické charakteristiky
Sdružení dětí a mládeže vlastní velmi malý počet nemovitostí a jsou ve svých činnostech odkázána na pronájmy vhodných prostor, kluboven, pozemků na tábory a táborových základen. Sdružením nejsou, především ve velkých městech, bez problémů otevřeny ani prostory škol a školní hřiště.
Státní dotační politika je vymezena rozpočtovými pravidly republiky a každoročně schvalovaným státním rozpočtem. Zásady pro poskytování dotací ze státního rozpočtu sdružením, stanovená usneseními vlády v letech 1992 a 1993, nejsou jako podzákonné normy pro sdružení právně závazné.
Naprosto základním a určujícím problémem však je výrazně sestupný trend celkové částky vymezované ve státním rozpočtu na dotace sdružením. V roce 1998 to bylo například pouze 64% z částky pro rok 1995. Stejně nedostatečné jsou prostředky vyčleňované na činnost školních klubů a jiných aktivit škol ve volném čase a ve střediscích pro volný čas. (viz Tabulka 4-9)
Majetek bývalého SSM, využitelný pro přímou práci s dětmi, nebyl převeden na nově vzniklá nebo obnovená sdružení, ale byl zestátněn a dán do správy Fondu dětí a mládeže. Tento fond však s majetkem nehospodaří ziskově a proto nijak významně nepodporuje aktivity dětí a mládeže.
b) Charakteristika organizačních struktur v oblasti mládeže
Činnosti dětí a mládeže ve volném čase jsou zabezpečovány státem, obcemi a nevládními organizacemi, především sdruženími. Po roce 1989 vzniklo na základě zákona o sdružování občanů zhruba 500 nových sdružení, další obnovila svoji činnost (Junák, YMCA a řada dalších).
Bývalé Domy pionýrů se transformovaly na střediska volného času, s novou náplní činností, určenou vyhláškou Ministerstva školství, mládeže a tělovýchovy č. 432/1992 Sb., o střediscích pro volný čas dětí a mládeže. Jsou jimi především Domy dětí a mládeže a Stanice mladých techniků. V současné době je v činnosti celkem 275 středisek pro volný čas, z toho 191 středisek státních, 90 obecních. Patrně především z finančních důvodů jejich počet neroste, naopak od roku 1992, kdy bylo středisek celkem 325 se jejich celkový počet snížil. Kromě středisek pro volný čas jsou státem zřizována a podporována další zařízení zaměřená na trávení volného času, jako školní kluby.
Problémem není velké množství sdružení působících v této oblasti, ale skutečnost, že zatím nebyla schopna dojít ke shodě na založení společné střešní organizace. V současné době vyvíjejí činnost tři organizace tohoto charakteru a nedošly k jasné shodě např. v oblasti reprezentace v zahraničí, prosazování společných zájmů a spolupráce při řešení problémů, které se týkají jejich činnosti. Dalším problémem je velmi nízký zájem obcí o trávení volného času svých mladých občanů, obce nezřizují nová zařízení pro volný čas, činnost občanských sdružení dětí a mládeže pracujících na území obce podporují pouze výjimečně. Žádná zákonná norma tuto povinnost neukládá.
Péče o tělesnou výchovu a sport
a) Ekonomické charakteristiky
Od roku 1990 se postupně formoval nový systém ekonomického zajištění tělovýchovy a sportu. Historicky se zachoval rozhodující podíl dobrovolných spolků a občanských sdružení na zajišťování správy a provozu tělovýchovných a sportovních zařízení a na financování vlastních sportovních aktivit. Objem majetku obhospodařovaného těmito sdruženími dosahuje hodnoty 53 mld. Kč. Jeho významná většina však není vlastnictvím sdružení, ale v jejich užívání. Tento právní stav, spolu s restrikcí státní finanční podpory, vede k postupnému a trvalému snižování funkčnosti řady zařízení a tím také dochází ke snižování úrovně občanské vybavenosti měst a obcí .
Ze státního rozpočtu jsou poskytovány investiční a neinvestiční dotace sdružením na veřejně prospěšné programy, na státní sportovní reprezentaci a činnost resortních sportovních center. Tato podpora měla od roku 1995 až do roku 1997 trvale sestupný trend a největší tempo poklesu zaznamenala směrem ke sdružením, která jsou nositeli rozhodující většiny sportovních a tělovýchovných aktivit (viz Tabulka 4-10)
b) Právní charakteristiky
Od roku 1989 do současné doby se žádná z předchozích vlád komplexně nezabývala problematikou tělovýchovy a sportu a vztahů ve sportovním prostředí (Evropská charta sportu, doporučení vyplývající z dokumentů Rady Evropy, doporučení Výboru ministrů). To vedlo k tomu, že řada problémů byla řešena jen velmi obtížně a nesystémově. Na sport se velice často pohlíželo jen jako na resortní záležitost ministerstva školství, mládeže a tělovýchovy, které pak některé závažné problémy muselo řešit bez potřebné podpory dalších resortů a v nevyjasněných vztazích vládních a nevládních organizací.
c) Charakteristika organizačních struktur v oblasti tělesné výchovy a sportu
V České republice má bohaté tradice především spolková tělovýchova, jež byla vždy vnímána jako specifická součást naší národní kultury a v českých podmínkách je dlouholetou tradiční základnou dobrovolné tělovýchovy a sportu.
Oblast státní sportovní reprezentace a příprava sportovních talentů je zajišťována ve spolupráci resortů vnitra, obrany, školství mládeže a tělovýchovy. Těžiště odpovědnosti je především ve sportovních svazech a jejich oddílech a klubech. Podmínky pro její činnost pomáhají vytvářet občanská sdružení, Český olympijský výbor a Český paralympijský výbor. Po roce 1990 však došlo k narušení systému přípravy sportovců tím, že byly zrušeny některé funkční články jako jsou na př. tréninková střediska mládeže, sportovní třídy a střediska vrcholového sportu.
Tělesná výchova a sport na školách je stanovena učebními plány, s výjimkou vysokých škol, kde po roce 1990 došlo většinou k přechodu na nepovinnou výběrovou tělesnou výchovu. Při úsporných opatřeních v posledních letech došlo na příklad ke zrušení systému sportovních kroužků, her a soutěží. Rozpadl se celoplošný systém výuky plavání na školách. Tento stav přispívá k poklesu zájmu o sport s často vážnými důsledky rostoucí kriminality a drogové závislosti.

4.4. Kultura

Výchozí stav v roce 1990
Postavení kultury ve společnosti po listopadu 1989 bylo poznamenáno předchozím politickým vývojem naší společnosti a nelze ho jednoduše definovat.
Počátkem devadesátých let přetrvávala hustá síť ideologicky jednotně řízených kulturních zařízení - knihoven, místních, okresních a krajských kulturních středisek, kulturních domů, kin, divadel, muzeí, památkových objektů, hvězdáren atd. Byla vybudována v padesátých létech a strukturálně přeorganizovaná v létech normalizace. Vše bylo dotováno výměnou za snahu kulturu řídit podle teze: kultura podporuje politiku strany a vlády a nesmí produkovat nic, co by mohlo být chápáno jako zpochybňování jejich postavení a činnosti.
V devadesátých létech se výchozí stav proměnil
V devadesátých letech došlo k druhému extrému. Ve jménu depolitizace kultury a jejího odideologizování se rozbila kulturní infrastruktura obcí a místo její transformace došlo v mnoha případech k její likvidaci. Privatizace kulturních institucí a organizací přispěla ke komercializaci české kultury, protože zavedení tržního prostředí v této oblasti nebylo zároveň provázeno uplatněním mechanismů, jež by neziskovou kulturu ochránily a pomohly jí obstát v podmínkách, které ji předem diskvalifikují. Výrazně se omezila aktivita na poli amatérské kultury všech uměleckých žánrů, což má samozřejmě přímý dopad na růst negativních společenských jevů některých sociálních skupin, zvláště pak mládeže. Během tohoto procesu došlo k chybám, jejichž některé důsledky půjdou napravit - hlavně v oblasti místní a regionální kultury - až v souvislosti s reorganizací veřejné správy.
Privatizace v kultuře je samozřejmě jedním z nástrojů, který lze při odstátnění některých kulturních institucí uplatnit. Zvláště tam, kde jejich další činnost může být zisková. V těchto oborech vznikly také nové soukromé subjekty. Jde zvláště o nakladatelství a knihkupectví, agentury, nahrávací studia, videopůjčovny, prodejní galerie, hudební a divadelní soubory, v menší míře pak o kina. Došlo také k prezentaci řady soukromých či spolkových sbírek v desítkách nově vzniklých muzeí. Pokud ale v důsledku privatizace došlo k následnému rozkladu činností a struktur, které tyto instituce v kultuře zajišťovaly, a které nebyly ničím nahrazeny, nesplnila privatizace svůj účel a spíše někde přispěla k omezení či úplnému zániku kulturních aktivit.
Samostatnou kapitolou privatizace v kultuře je pak privatizace Knižního velkoobchodu a Filmového studia Barrandov, o jejichž prověření požádal ministr kultury Vládní výbor na ochranu ekonomických zájmů. Privatizace se většinou naštěstí nepoužila u knihoven, státních muzeí a galerií s odbornou činností, hvězdáren a planetárií. Například ale u Krátkého filmu způsobila, že se již několik roků pohybuje na pokraji likvidace.
Zrušeny byly některé centrální instituce - např. Ústav pro výzkum kultury, Ústav pro informační systémy v kultuře aj. a tak bylo většinou rezignováno na jakoukoli metodickou činnost v oblasti kultury.
Zákon o obcích vyvázal samosprávy z organizační podřízenosti státu a umožnil jim (nikoli uložil) mj. zřizovat kulturní zařízení (knihovny, kulturní střediska, kina, divadla ap.). Některé kulturní instituce převzala brzo po listopadu města - šlo zejména o divadla.
Státní ústav památkové péče a ochrany přírody a krajská střediska státní památkové péče a ochrany přírody byly rozděleny podle novelizovaného kompetenčního zákona. Ochrana přírody byla svěřena resortu životního prostředí, což lze hodnotit jako logické a systémové opatření.
V první fázi odstátňování byla bez náhrady zrušena okresní a krajská kulturní střediska. To souvisí především se zrušením krajských národních výborů a s omezením působnosti okresních úřadů v kultuře prakticky jen na výkon státní správy na úseku památkové péče, což často znamenalo rezignaci okresů na problémy regionálního rozvoje v oblasti kultury. Jedním z důsledků potlačování funkce okresů - při neexistenci jiných regionálních orgánů veřejné správy - je např. nedořešení podpory regionálně působícím institucím, zřizovaných městy (divadla aj.), nutnost zřizovat nesystémově některé regionální kulturní instituce (muzea, knihovny aj.) přímo ministerstvem kultury a také nezbytná grantová podpora vybraným regionálním projektům z centra.
Ve druhé fázi převzaly obce naprostou většinu z řádově šesti tisíc veřejných knihoven - tady již spíše pod nátlakem okresních úřadů ("nepřevezmete-li, zrušíme"). Samospráva měst a obcí je tedy dnes zřizovatelem většiny veřejných knihoven, většiny kulturních domů, divadel a zbývajících kin. Některé z těchto institucí obce - obvykle za zvýhodněných, tj. různým způsobem dotovaných podmínek pronajímají soukromým provozovatelům bez ohledu na potřebu kulturní infrastruktury, neboť jejich hlavním kritériem se stal zisk. Nedokončena - zejména legislativně - je municipalizace okresních knihoven a dořešení podpory jejich regionálních funkcí.
Odstátněna byla velká část kulturních institucí. Problémy vznikaly a vznikají nejen z nerovnoměrného a nedostatečného financování kultury, ale hlavně ze svázanosti práce veřejných kulturních institucí zastaralými ekonomickými předpisy, které omezují motivaci a racionální chování organizací, působících v kultuře. Finanční prostředky na kulturu byly ve státním rozpočtu směrovány (s patrnými výsledky) především do oblasti památkové péče ( i když ani to na podporu regenerace památkových objektů nestačí ani ve spolupráci s obcemi a vlastníky památek).
Stát zřizuje vedle tzv. národních institucí typu Národní knihovny nebo České filharmonie několik odborných ústavů a na úrovni bývalých krajů síť státních vědeckých knihoven a památkových ústavů, některá regionální muzea a galerie, na úrovni okresů pak okresní muzea a několik zbývajících okresních knihoven, o jejichž transformaci na veřejnoprávní instituce se minulé vlády ani nepokusily.
Novou ústavou a zákony byly vytvořeny podmínky pro pluralitní kulturu, nastolen stav, kdy tvůrcům je dovoleno vše, co není zákonem zakázáno. Existuje svoboda tvorby - v praxi ovšem limitovaná finančními prostředky, které svobodu tvůrce vlastně nepřímo znovu omezují. A tak, ovšem stejně jako v tradičních demokratických zemích, má mnohdy ekonomický tlak ve svém důsledku podobný efekt, jako dřívější tlak ideologický. Prezentace tvorby vyžaduje současně čím dál tím větší finanční náklady, na kterých v důsledku přijatých zákonů může participovat samospráva a státní správa v rozsahu vymezeném obecně platnými předpisy a možnostmi veřejných rozpočtů.
Klíčový význam pro kulturu má Listina základních práv a svobod a dále zákon o obcích, o okresních úřadech, o občanských sdruženích, autorsko právní zákony i zrušení omezujících předpisů. Své přímé důsledky mají i hospodářské - a hlavně daňové - zákony, které byly od samého začátku koncipovány bez ohledu na potřeby kultury a mnohdy navzdory všem připomínkám z profesních obcí a bez ohledu na kulturní politiku v této oblasti, kterak je aplikována v zemích EU (úlevy na daních, odpisy, atd.). Negativní důsledky má léta odkládaná reforma zákonů o knihovnách, o památkové péči, o muzeích a galeriích, o majetku státu, o transformaci rozpočtových a příspěvkových organizací. Řada předpisů není dodnes úplně sladěna s předpisy Evropské unie.
Církve a náboženské společnosti
Komunistický režim po r.1948 považoval církve a církevní a náboženské instituce za jedno z nejvýznamnějších ohnisek odporu proti své ideologii. Tento stav, který s většími či menšími modifikacemi trval po celou dobu totality, doznal zásadních změn až po listopadu 1989.
Již v lednu 1990 byl novelou zákona č.218/1949 Sb. zrušen institut tzv. státního souhlasu k výkonu duchovenské činnosti, Sekretariát pro věci církevní při vládě ČSR a funkce krajských a okresních církevních tajemníků, a v r.1991 byl zrušen zákon č.217/1949 Sb., kterým se zřizuje Státní úřad pro věci církevní. Minimalizované kompetence ústředního orgánu státní správy pro věci církví a náboženských společností přešly na ministerstvo kultury. Současně se od roku 1990 stala tato problematika i součástí činností jiných resortů (ministerstvo školství, mládeže a tělovýchovy, ministerstvo práce a sociálních věcí). Postupně, obdobně jako např. v oblasti školství a vědy, byly vytvářeny i nástroje podpory církví v oblasti daňové.
Legislativní vyjádření vztahu státu a církví odpovídajícímu vztahům v demokratických společnostech bylo zakotveno přijetím ústavního zákona č.23/1991 Sb., kterým se uvozuje Listina základních práv a svobod, jež zakotvuje obecné pojetí vztahu státu a církví, a to na bázi konfesně neutrálního státu. Garantuje též vnitřní autonomii církví, tj. nezasahování státu do vnitřních poměrů církví, konkrétně do správy církevních záležitostí, ustanovování orgánů církví, duchovních, řeholních a jiných institucí apod. Listinou byly současně zaručeny pro občany naší společnosti principy náboženské svobody.
Kromě nesporných pozitivních změn zůstaly však ve vztahu státu k církvím i oblasti dosud nedořešené.
Nedořešena zůstala především ta část problematiky financování církví, která se netýká financování školství, aktivit sociálního a charitativního charakteru a příspěvků na opravu kulturních památek. Zákon č. 218/1949 Sb., o hospodářském zabezpečení církví a náboženských společností státem, byl sice již dvakrát novelizován, a to tak, že z něho byly vynechány části odporující zákonu č. 308/1991 Sb., o svobodě náboženské víry a postavení církví a náboženských společností, avšak stále zachovává princip úhrady osobních požitků duchovních v duchovní správě, v církevní administrativě a v ústavech pro výchovu duchovních, ale i věcných nákladů spojených s výkonem bohoslužeb a jiných náboženských úkonů, ze státního rozpočtu všem registrovaným církvím, které o to požádají. Obdobně dosud nebyla uzavřena ani problematika registrace církví. Státu přitom nejde o omezení vnitřní autonomie církví, ale o garantování jistot tzv. třetím osobám vstupujících do právních vztahů s církevními subjekty dosud i v budoucnu registrovanými, jejichž organizační struktura může být značně odlišná od organizační struktury církví u nás tradičně působících.
Problém převodu majetku na církev byl poprvé řešen v roce 1990 zákonem č. 298/1990 Sb., o úpravě některých majetkových vztahů řeholních řádů a kongregací a arcibiskupství olomouckého a následně jeho novelou č. 338/1991 Sb. Tímto zákonem bylo do vlastnictví církví převedeno na území České republiky 172 majetkových souborů.
K dalšímu převádění majetku poté docházelo v malé míře soudní cestou, ve větší míře exekutivní cestou. Vláda vzešlá z voleb v roce 1998 proces předávání majetku exekutivní cestou ukončila do doby, než bude přijat zákon o majetku státu s tím, že je připravena řešit do té doby pouze problematiku majetku židovských náboženských obcí.
Dosud neuzavřena také zůstala otázka konečného modelu vztahu státu a církví. Původně oběma stranami akceptovaný cíl, kterým byl model odluky státu a církví, byl v úvahách nahrazován kooperativním modelem. Značným problémem bylo to, že oboustranně nebyla vyjasněna především jasná představa obsahu těchto modelů, která by usnadnila např. řešení výše uvedených dílčích problémů.

4.5. Životní prostředí

Životní prostředí a jeho politika
Základy institucionálního uspořádání a funkčního řešení komplexu problematiky tvorby a ochrany životního prostředí byly položeny koncem roku 1989 zřízením Ministerstva životního prostředí (MŽP) s účinností k 1.1.1990, návazně pak v roce 1991 vytvořením České inspekce životního prostředí (ČIŽP) a Státního fondu životního prostředí (SFŽP). MŽP se tak stalo orgánem vrchního státního dozoru a státní správy ve věcech životního prostředí. V průběhu let 1992 - 1996 došlo k omezení a ztrátě některých jeho kompetencí (voda, lesy, územní plánování a stavební řád), což negativně ovlivňuje účinnost MŽP v oblasti ochrany životního prostředí doposud.
V období 1990 - 1992 byl vytvořen ucelený a funkční základ současného práva životního prostředí ČR, který byl v následujících letech dále postupně doplňován. Současným hlavním úkolem, ale také problémem, je dosáhnout souladu naší legislativy s legislativou EU, kdy dosud zbývá zavést velké množství předpisů EU, a to zejména v oblasti průmyslového znečištění, čistoty vod a hospodaření s odpady. Dopady tohoto procesu si vyžádají i značné investice, řádově až stovek miliard Kč.
Významným prvkem ochrany životního prostředí bylo vytvoření komplexu ekonomických nástrojů. Aktivním prvkem se v tomto souboru staly především poplatky a úplaty za znečištění, které v kombinaci s výdaji SFŽP tvoří funkční celek. Výše poplatků nebyla však nastavena tak, aby umožnila kompenzaci dopadů na životní prostředí. V oblasti ochrany ovzduší je nutné se zaměřit nikoliv na stimulaci odstraňování škodlivin na konci procesu spalování či technologického procesu, ale především na stimulaci preventivních opatření a změnou technologií snížit vznik škodlivin. Dále v rámci plateb za využívání podzemní a povrchové vody by měla být více zdůrazněna environmentální kritéria. Nedostatečně stimulativní jsou rovněž platby za zábory zemědělského půdního fondu a lesního fondu.
Velmi rychlé a radikální pozitivní změny kvality životního prostředí (zejména ovzduší a vody po roce 1990) byly vesměs založeny na uplatňování direktivních nástrojů a vyžádaly si mimořádně vysoké náklady. Realizovaná opatření se však soustředila téměř výhradně na konce výrobních procesů, jen zřídka měla preventivní charakter a nebyla spojena se změnami technologických procesů, restrukturalizací a modernizací průmyslových provozů.
Pro vývoj stavu životního prostředí ČR v období 1990 - 1997 jsou charakteristické zejména tyto dosažené výsledky:
snížení znečištění ovzduší oxidem siřičitým (SO2), tuhými látkami, stagnace příp. nárůst znečištění ovzduší oxidy dusíku (Nox) - graf 4-13
Celkové emise SO2 poklesly v roce 1997 oproti roku 1990 o 62,6 % a tuhých látek o 79,7 %. Celkové emise NOx v roce 1997 ve srovnání s rokem 1990 byly 57%, a to zejména v důsledku opatření na stacionárních zdrojích znečištění
v horizontu 1990 - 1997 lze pozorovat u koncentrací SO2 a prašného aerosolu výrazně klesající trend, v případě NOx stagnaci až mírný nárůst, a to v důsledku nárůstu automobilové dopravy
celkové emise plynů ovlivňující klimatický systém Země (skleníkové plyny) po výrazném poklesu v období 1990 - 1995 opět začínají mírně stoupat
Emise plynů vyjádřené v agregovaných hodnotách oxidu uhličitého CO2 poklesly z hodnoty 187,5 mil. t v roce 1990 (referenční rok pro tzv. Kjótský protokol) na 142,7 mil. t v roce 1995. V roce 1996 dosáhly výše 149,6 mil. t a v roce 1997 152,0 mil. t
snížil se příspěvek ČR k ohrožení ozónové vrstvy Země, celková spotřeba tzv. tvrdých freonů byla od roku 1996 pro běžné účely vyloučena
snížení znečištění povrchových vod z bodových zdrojů v ukazatelích biologické spotřeby kyslíku - pětidenní (BSK5), nerozpuštěné látky, rozpuštěné anorganické soli, ropné látky, zjevná acidita/alkalita
Mezi roky 1990 - 1997 došlo k poklesu evidovaného znečištění vypuštěného do vodních toků z bodových zdrojů v ukazateli BSK5 o 76 %, nerozpuštěné látky o 61 %, rozpuštěné anorganické soli o 36 %, ropné látky o 86 % a u zjevné acidity/alkality o 87 % (viz Graf 4-13)
pokračoval mírný trend nárůstu celkové výměry lesů z 2 629 tis. ha v roce 1990 na 2 632 tis. ha v roce 1997
pokračoval mírný trend snižování zornění zemědělské půdy z 75,2 % v roce 1990 na 72,2 % v roce 1997.
Podíl investic v oblasti péče o životní prostředí v roce 1992 a 1993 činil 2 % HDP, 2,5 % v roce 1994, 2,4 % v letech 1995 a 1996 a v roce 1997 se předpokládá ve výši 2,3 %. Výdaje ze státního rozpočtu, které byly v roce 1990 3,2 mld. Kčs, narostly v roce 1992 na 10,7 mld. Kčs a postupně se snižovaly až na výši 4,4 mld. Kč v roce 1997. Výdaje SFŽP, které byly v roce 1992 1,5 mld. Kčs, dosáhly v roce 1996 4,6 mld. Kč a v roce 1997 3,3 mld. Kč. V letech 1992 - 1997 došlo činností SFŽP v oblasti ochrany vod ke snížení znečištění v ukazateli nerozpuštěné látky o 75,5 mil. t.rok-1a BSK5 o 54,0 mil. t.rok-1. V témže období bylo v oblasti ochrany ovzduší sníženo emitované znečištění v ukazateli SO2 o 82,0 mil. t.rok-1, tuhé látky o 77,2 mil. t.rok-1, NOx o 10,0 mil. t.rok-1, CxHy o 25,8 mil. t.rok-1 a CO o 110,7 mil. t.rok-1. Efektivnost prostředků vynaložených ze státního rozpočtu na akce k ochraně životního prostředí nebyla dosud dostatečně vyhodnocována.
Dosavadní vývoj ochrany životního prostředí byl poznamenán nekoordinovaným přístupem sektorů a nekoordinovanou ochranou jednotlivých složek životního prostředí, nedostatečným uplatněním koncepce udržitelného rozvoje (celosvětově již přijata v roce 1992) a nedostatečnou participací obyvatel na rozvojových programech. Doposud nebyl zpracován Národní program udržitelného rozvoje, nepracuje meziresortní orgán, který by měl koordinovat ekonomické, environmentální a sociální aspekty všech rozvojových programů a Agenda 21 se teprve v současnosti začíná zvolna prosazovat pouze na regionální a místní úrovni.
Státní politika životního prostředí, přijatá vládou v roce 1995, je spíše politickým dokumentem, než konkrétním programem. V mezinárodním hodnocení postrádá termínované cíle a integraci environmentálních aspektů do rozhodovacích procesů v ekonomické a sociální sféře.
Podle výsledků průzkumů IVVM (v roce 1998) jsou občané se situací v životním prostředí státu nespokojeni (50 - 60 %) i když podíl nespokojených klesá. Podle většiny dotázaných ekonomická transformace nepřispívá k odstraňování minulých škod na životním prostředí a nezabraňuje škodám současným. Názor, že se věnuje dostatečné úsilí nápravě minulých škod na životním prostředí a zabraňuje vzniku nových, zastává cca 28 % dotázaných, třetina z nich vkládá naděje do budoucna. Všeobecně je kritizováno chování podnikatelského sektoru (84 %) k životnímu prostředí, často i chování obyvatel (78 %), vynutitelnost jeho zákonů je podle 81 % dotázaných nedostatečná. Politika životního prostředí vlády a činnost MŽP (prosinec 1997) je hodnocena převážně negativně.
Oblast životního prostředí vnímalo jako velmi naléhavou k řešení problémů v říjnu 1992 55 % dotázaných občanů, do března 1993 nastal nárůst na 66 %, posléze pocit závažnosti pomalu klesal a tento trend s menšími výkyvy pokračoval až do konce roku 1997 (36 %). V roce 1998 41 % respondentů pociťuje řešení problémů v oblasti životního prostředí jako velmi naléhavé, 45 % jako dost naléhavé, 10 % jako málo naléhavé a pouhá 2 % si myslí, že řešení naléhavé není. Na kritický stav životního prostředí reflektují častěji mladí lidé, kritičtější jsou i lidé s nižší životní úrovní a nižším vzděláním a dále obyvatelé Prahy, Severních Čech a Severní Moravy.
Mezi významné síly, které iniciují zájem veřejnosti o rozhodovací procesy, patří environmentálně orientované organizace. Tato přímá participace posiluje občanskou odpovědnost a přispívá k rozvoji demokracie. Příkladem může být zákon č. 244/1992 Sb., o posuzování vlivů na životní prostředí, který umožňuje účast veřejnosti na příslušných rozhodovacích aktech nebo zákon č. 123/1998 Sb., o právu na informace o životním prostředí.
V roce 1995 byla tato oblast podpořena 153 projekty a uvolněno 11,7 mil. Kč, v roce 1998 pak 230 projekty a uvolněno 19,4 mil. Kč. V současné době je v databázi MŽP registrováno více než 600 environmentálně zaměřených občanských sdružení.
Kompetence v oblasti environmentální osvěty, vzdělávání a výchovy mají především resorty MŠMT a MŽP, ale také další státní instituce na centrální a regionální úrovni. Rozdělení těchto kompetencí a z nich vyplývající odpovědnosti za jednotlivé cílové skupiny, nejsou dosud uspokojivě definovány. Současný stav v oblasti environmentální osvěty, vzdělávání a výchovy lze charakterizovat jako roztříštěný a nekoordinovaný.
Od roku 1990, návazně pak od roku 1993, hraje ČR významnou roli v mezinárodní spolupráci v oblasti životního prostředí. V období 1990 - 1998 se ČR stala smluvní stranou většiny mezinárodních aktivit na ochranu životního prostředí. V návaznosti na tyto závazky pak byla rozvíjena spolupráce s mezinárodními organizacemi (EU, OECD, UNEP, EHK, CSD, NATO). Významná byla také bilaterální spolupráce se sousedními státy a ostatními státy, zejména evropskými. Významným mezníkem se stala v tomto směru v roce 1992 Konference OSN o životním prostředí a rozvoji, která předznamenala přijetí významných mezinárodních smluv globálního charakteru. Mezinárodní srovnání stavu a vývoje životního prostředí v ČR a zemích OECD. (viz Tabulka 4-11)
Přes některé dosažené pozitivní výsledky dosud přetrvávají v životním prostředí ČR tyto významné problémy:
měrné emise oxidu siřičitého v roce 1997 byly 68 kg.osoba-1 .rok-1, přičemž odpovídající průměrná hodnota evropských států OECD byla v polovině 90. let asi 32 kg.osoba-1 .rok-1
nárůst hustoty automobilové dopravy je příčinou neklesajícího a místně vzrůstajícího trendu imisního zatížení NOx
nedořešeným problémem je sběr, recyklace a likvidace látek poškozujících ozónovou vrstvu Země
vysoký podíl obyvatel (10 % - 30 %) je vystaven nadměrnému hluku z dopravy
neodůvodněné vyšší daňové zatížení bezolovnatých benzínů oproti benzínům olovnatým
v téměř 5 000 obcích není dořešeno odkanalizování a čištění odpadních vod
v domech, které nejsou napojeny na veřejnou kanalizaci, dosud žije 26,5 % obyvatel
část kanalizací (9,1 %) není připojena k čistírnám odpadních vod
většina provozovaných velkých čistíren odpadních vod dosud není vybavena stupněm odstraňujícím dusík a fosfor
třetina celkové délky sledovaných vodních toků (zejména menších) je dosud v kategoriích silně a velmi znečištěná voda
nedostatečně řešeným problémem je odbyt tuzemského separovaného sběru odpadů
podíl zornění zemědělské půdy ve výši 72,2 % patří k nejvyšším v Evropě. Na jednoho obyvatele ČR přitom připadá 0,4 ha zemědělské a 0,29 ha orné půdy, takže v porovnání s ostatními zeměmi střední a východní Evropy má ČR nejmenší výměru zemědělské půdy na obyvatele
vodní erozí je významně ohroženo 46 % zemědělské půdy
staré zátěže na životním prostředí (chemická těžba uranu, stará důlní díla, skládky nebezpečných odpadů, kontaminovaná území, materiály s obsahem polychlorovaných bifenylů) stále představují riziko pro lidské zdraví i přírodu
těžba surovin, zejména vápenců je v některých případech koncentrována do oblastí, kde dochází ke střetům se zájmy ochrany přírody
podíl imisního poškození lesů je značný, různým stupněm bylo v roce 1997 postiženo 60,6 % lesních porostů
druhová, věková i prostorová skladba lesů je dosud nepříznivá
živá příroda dosud nestačila ve větším rozsahu pozitivně reagovat na snížení znečištění složek životního prostředí a na postupná revitalizační opatření. Regenerace flóry, fauny a ekosystému probíhá velmi pomalu a v některých případech negativní vývoj dále pokračuje. Z jednotlivých tříd obratlovců je v průměru ohroženo 28 % ryb, 95 % obojživelníků, 100 % plazů, 57 % ptáků a 35 % savců. V různém stupni ohrožení se v současnosti nachází 45 % vyšších rostlin, 40 % lišejníků a 52 % mechorostů.

4.6. Občané se zdravotním postižením

Výchozí stav v roce 1990
Situaci zdravotně postižených v Československu před rokem 1990 lze charakterizovat jako:
a) segregaci ve školství i v běžném životě (existence rozsáhlé sítě speciálních škol, ústavů sociální péče a ghet typu Hrabyně, množství architektonických a dalších bariér),
b) výborné sociální zabezpečení (invalidní důchody nebyly o mnoho nižší než průměrný příjem ve velice nivelizované společnosti, bezbariérové byty byly přidělovány zdarma atd.),
c) každý, kdo chtěl a alespoň trochu mohl, byl zaměstnán (existovali specializovaní zaměstnavatelé v podobě výrobních družstev invalidů a hospodářských zařízení Svazu invalidů META),
d) nedostatek kompenzačních a rehabilitačních pomůcek,
e) působit mohla jediná organizace postižených - Svazu invalidů (která byla pod naprostou kontrolou oddělení ÚV KSČ a ve které neměly jednotlivé typy postižení žádnou samostatnost).
Situace v letech 1990 až 1996
Po roce 1990 došlo k následujícímu vývoji:
a) Zavedení normativů na žáka (které byly vyšší pro postižené žáky) ve školství umožnilo integraci řady (lehčeji) postižených žáků do škol běžného typu. Umožnilo rovněž vznik nestátních škol, které podstatně rozšířily nabídku vzdělávacích a výučních oborů pro postižené.
Podařilo se odstranit mnoho architektonických bariér (přijetí novely stavebního zákona, sjezdy z chodníků např. v Praze, výstavba motelů a čerpacích stanic s bezbariérovými WC kolem dálnic atd.).
b) Zvětšující se rozdíly mezi minimálními a maximálními příjmy postupně přesunuly zdravotně postižené do kategorie osob s nízkými příjmy. Invalidní důchod přitom hraje velmi odlišnou roli od důchodu starobního. Starobní důchod totiž pobírají osoby, které již mají plně zařízené domácnosti, zatímco mladí zdravotně postižení musí z důchodu pořídit prakticky vše od nuly. Životní náklady zdravotně postižených jsou navíc podstatně vyšší než u nepostižených osob.
c) Přestože u nás byla přijata téměř všechna myslitelná legislativní opatření stimulující zaměstnanost zdravotně postižených, došlo ke značnému zvýšení nezaměstnanosti zdravotně postižených.
d) Pronikavě se zlepšila vybavenost zdravotně postižených kompenzačními pomůckami, jejichž technická úroveň se ničím neliší od ostatních vyspělých zemí.
V období zhruba do roku 1996 se pro zdravotně postižené zvyšovala dostupnost a úroveň léčebné péče (kvalitnější léky, modernější léčebné postupy).
e) Vznikla veliká řada (kolem 200) občanských sdružení reflektujících specifické potřeby jednotlivých typů zdravotního postižení. Mnoho z těchto sdružení začalo zajišťovat pro zdravotně postižené i dříve neexistující služby. Pro občanská sdružení s celorepublikovou působností se podařilo vytvořit mechanismus státní dotační politiky.
f) V roce 1991 byl zřízen Vládní výbor pro zdravotně postižené občany jako koordinační a poradní orgán vlády v oblasti problematiky zdravotně postižených.
Problémy posledních let
a) Postupné snižování normativů ve školství a preference státních škol zpomalily trend integrace zdravotně postižených žáků do škol běžného typu. Pro ředitele státních škol je výkaznictví spojené se stále méně významnými normativy tak složité, že pokud postiženého žáka vůbec přijmou, raději ho ani jako postiženého nevykazují. Nestátní školy integrující zdravotně postižené, popř. zajištující pro ně dříve neexistující vzdělávací programy, s normativy nevystačí. Státním školám jsou totiž mimo normativy poskytovány státní prostředky i na investice, pronájmy, opravy atd., které nestátní školy nedostávají.
Chybí odvaha rušit speciální školy, které mají málo žáků. Speciální školy navštěvují žáci, kteří by mohli navštěvovat školy běžného typu. V tom jsou někdy podporovány speciálně pedagogickými centry, která zajišťují předškolní péči o postižené žáky a doporučují rodičům "optimální" školní zařazení dítěte. Vytvoření speciálně pedagogických center bylo velice významným činem a obecně značně zkvalitnilo mimořádně důležitou předškolní péči o zdravotně postižené. Bylo však chybou, že pro úsporu finančních prostředků byla tato centra zřizována při speciálních školách. Protože jsou na těchto školách plně závislá, stala se v některých případech "náboráři" žáků pro "své" školy.
Proces deinstitucionalizace se zpomalil, protože nebyla dokončena práce na zákonu o sociální pomoci, který by měl mimo jiné změnit tok finančních prostředků z institucí na klienty, a tak dát zdravotně postiženým možnost vybrat si ten typ služby, který právě jim optimálně vyhovuje.
Nepodařilo se nastartovat odstraňování bariér v hromadné dopravě.
b) Rozdíl mezi životní úrovní zdravotně postižených a životní úrovní běžné populace negativně roste. Valorizace invalidních důchodů není dostatečná a z úsporných důvodů jsou omezovány i neperiodické sociální dávky. Zvyšující se životní náklady dopadají na zdravotně postižené ještě silněji, než na ostatní populaci (např. bezbariérové byty musí mít větší plochu a tudíž v nich nájemné roste rychleji, imobilní osoby potřebují vyšší teplotu bytů a tudíž musí více topit, dietní stravování je nákladnější atd.).
c) Nezaměstnanost zdravotně postižených kriticky narůstá. Negativně se projevují některá hyperprotektivní legislativní opatření, která si vynutila část zdravotně postižených. Potenciální zaměstnavatelé se bojí pracovní příležitost zdravotně postiženým vůbec nabídnout, protože je pak velmi obtížné propustit ty, kteří se neosvědčili. Nepodařilo se dostatečně preferovat zaměstnavatele zdravotně postižených při zadávání státních zakázek. Chybí odvaha přehodnotit pojmy jako "občan se změněnou pracovní schopností" tak, aby z omezených finančních zdrojů byli více podporováni nejzávažněji zdravotně postižení.
d) Státní příspěvky na kompenzační a rehabilitační pomůcky se relativně snižují. Příspěvky
totiž nejsou nárokové, vyhláška č. 182/1991 Sb. pouze umožňuje, "aby byly poskytnuty až do výše x %." To umožňuje referátům sociální péče "ušetřit" na velice nevhodném místě. Zmíněná vyhláška je navíc značně zastaralá a nejsou v ní obsaženy některé typy pomůcek, které jsou dnes zcela běžné, ale v době jejího vzniku neexistovaly. Existuje také značná disproporce mezi velikostí státních příspěvků na kompenzační pomůcky poskytovaných jednotlivým typům zdravotního postižení (zrakově, tělesně, sluchově a vnitřně), což u některých vad vyvolává pocit diskriminace.
Chybný systém úhrad bez jasně vymezené povinnosti lékařů ošetřit pacienty nemotivuje některé lékaře k dostatečné péči o zdravotně postižené a tím i ke zhoršení dostupnosti péče o ně. Někteří lékaři odmítají ošetřovat zdravotně postižené (např. mentálně) s tím, že jim podstatně větší potřebný čas nikdo nezaplatí. Řada životně důležitých léků přestává být plně hrazených pojišťovnami (např. některé druhy humánních inzulínů). Na některé velmi nákladné výkony nejsou jasně definovány indikace nebo není dostatečná kapacita či prostředky k úhradě, což vede k prodlužování čekacích lhůt.
e) Až dosud se nepodařilo vyřešit poskytování dotací občanským sdružením zdravotně postižených s místní nebo regionální působností. Výše dotací poskytovaných občanským sdružením s celorepublikovou působností po léta stagnuje a nedochází ani k jejich valorizaci úměrně k inflaci.
V mnoha občanských sdruženích zdravotně postižených se začíná projevovat výrazná únava a pokles aktivity. Hlavními hybateli těchto sdružení totiž byli lidé, ochotní nezištně pracovat pro druhé. U nás to však nebyli ani energičtí důchodci ani bohatí filantropové jako v západních zemích. U nás těmito "tahouny" byli buď neplacení dobrovolníci, jejichž příjem pocházel z jiného (obvykle nepříliš lukrativního) zaměstnání, nebo lidé, kteří se stali placenými pracovníky občanských sdružení. V důsledku stagnace dotací však jejich i tak již nízké mzdy reálně klesají, a to mnohem rychleji než mzdy ve srovnatelných pozicích v rozpočtových a příspěvkových organizacích.

4.7. Drogová problematika

V roce 1989 je, poprvé za celé období socialistického Československa, přijata právní úprava obsahující ochranu společnosti nejenom před alkoholem, ale i před jinými toxikomaniemi. Po prudké změně společenské situace v listopadu 1989 tato legislativa uzpůsobená podmínkám uzavřeného socialistického státu zastarává.
Po otevření našich hranic velice razantně nastupují drogy do naší společnosti. Tomu nahrává i skutečnost, že zájem o drogy, především mezi mladými lidmi, je obrovský. Velice rychle se rozšiřuje užívání a samovýroba produktů kanabisu, zvyšuje se poptávka po domácí stimulační látce - pervitinu, na nelegálním trhu se objevuje heroin. Obchodníci s drogami se zaměřují především na mládež, s cílem vybudovat si stálá odbytiště. Drogy tak přestávají být záležitostí pouze undergroundového a kriminální prostředí, ale postupně pronikají do škol všech typů, internátů, nápravných zařízení i vojenských útvarů. V Praze a postupně v dalších městech vznikají otevřené drogové scény.
Příčin tohoto jevu je celá řada. Vedle strategické polohy ČR ve středu Evropy na hlavních trasách tranzitu drog, je to i špatná kontrolovatelnost hranic, mohutný příliv uprchlíků ze zemí bývalého SSSR a válčícího Balkánu. Část uprchlíků tvoří i příslušníci zločineckých organizací zaměřených právě na obchod s drogami. Do ilegálního obchodu s drogami se zapojují i organizované zločinecké skupiny z Asie, Afriky a Latinské Ameriky. Do činnosti těchto organizací se hojně zapojují i čeští občané jak na nižších, tak středních článcích organizací. Česká republika se z dříve tranzitní země stává zemí cílovou a součástí rozvětvené sítě překupníků drog v Evropě.
Vývoji na drogové scéně a nárůstu nabídky nahrává i skutečnost, že ČR je zemí s tradičně rozvinutým chemickým průmyslem. Již před rokem 1989 zde existovaly toxikomanské komunity, které si samy vyráběly drogy a distribuovaly je v uzavřeném okruhu známých uživatelů. Tyto skupiny po roce 1989 mění svoji strategii a začínají drogy vyrábět a distribuovat na komerční bázi, nejenom pro potřeby místního, ale i zahraničního trhu. Po rozsáhlé amnestii, krátce po listopadu 1989, se vrací na svobodu řada osob odsouzených za drogové delikty. Ti se ihned vrací k zavedeným aktivitám.
Represívní složky reagují na vzniklou situaci se zpožděním, chybí celorepubliková struktura specializovaných oddělení policie i celní služby, které by se zaměřovaly na potírání organizovaného obchodu s ilegálními drogami. Policie i celní služba nemá odpovídající znalosti a zkušenosti, jsou nedostatečně vybaveny. Po mnoha organizačních zmatcích a nejasnostech se však situace postupně mění k lepšímu. V roce 1993 vzniká Protidrogové oddělení Generálního ředitelství cel, v září 1994 Inspektorát omamných a psychotropních látek při Ministerstvu zdravotnictví ČR a počátkem roku 1995 vzniká Národní protidrogová centrála, která je součástí Útvaru pro odhalování organizovaného zločinu Kriminální policie - Policie České republiky a je vrcholným výkonným, analytickým, metodickým a koordinačním útvarem Policie ČR v oblasti potírání drog a obchodu s nimi. Vznikají společné pracovní skupiny, které napomáhají dotváření funkční organizační struktury. Problémem však nadále zůstává jednotné metodické vedení pracovníků policie na nižších článcích, na úrovních bývalých krajů a okresů.
Problematická situace je i v oblasti léčby drogových závislostí, jež úzce souvisí se špatným stavem českého zdravotnictví. V 90. letech vznikají dvě vládní koncepce protidrogové politiky státu, v praxi však jsou realizovány jen dílčí části navrhovaných strategií. Vzniká celá řada protidrogových aktivit, chybí jim ale jednotící, koordinační prvek. V červnu 1990 je vytvořena Komise vlády ČSFR pro narkotika, která v roce 1991 vypracovává návrh protinarkotické koncepce vlády ČSFR. Ten je však jenom velmi obecný a navíc, vláda jej nikdy neprojednala. Komise za dobu svého působení navázala řadu mezinárodních kontaktů. V důsledku rozpadu federace a vzniku samostatné České republiky však Komise zanikla.
V roce 1993 vznikla Mezirezortní protidrogová komise vlády ČR jako následné koncepční a koordinační pracoviště. Komise byla zřízena jako kolektivní poradní, iniciativní a koordinační orgán vlády ČR. V roce 1994 byl zvýšen statut komise, když byla převedena na úroveň jednání ministrů. Komise ve spolupráci s odborníky vypracovala Koncepci a program protidrogové politiky vlády ČR, v němž definovala jednotlivé oblasti drogové politiky a hlavní priority a program na období let 1993 - 1996. Přílohou vládního usnesení, kterým vláda navrhovanou koncepci schválila, byl seznam konkrétních termínovaných úkolů, jejichž plněním byli jednotliví ministři vlády ČR pověřeni.
Hlavním úkolem bylo vytvoření sítě okresních protidrogových koordinátorů a protidrogových komisí, jejichž hlavním cílem je mapování protidrogové problematiky na místní úrovni a vytváření protidrogových strategií na základě aktuálních místních potřeb. Přes počáteční nejasnosti a negativní postoj představitelů státní správy a samosprávy, byla místa koordinátorů i komise na místní či okresní úrovni do konce roku 1996 zřízeny a zahájily svoji činnost. Tento krok významně napomohl decentralizaci protidrogové politiky v ČR, za současného koordinovaného postupu při plánování a budování sítě preventivních programů a léčebných zařízení.
V roce 1997 byla Mezirezortní protidrogovou komisí zpracována a usnesením vlády ČR schválena Koncepce a program protidrogové politiky vlády ČR na období let 1998 - 2000. Koncepce obsahuje celou řadu termínovaných úkolů a rozdělení kompetencí mezi zainteresovaná ministerstva i Mezirezortní protidrogovou komisi. Výchozím principem řešení drogové problematiky zůstává i nadále vyvážený přístup redukce nabídky (represe) na jedné a snižování poptávky po drogách (prevence) na druhé straně. Stěžejními úkoly Koncepce jsou především definování minimální léčebné sítě, zavedení systému licencí a akreditací pro poskytovatele léčebné péče, vytvoření nových pravidel financování protidrogových aktivit s cílem zkvalitnění kontroly využití přidělených finančních prostředků a rozšíření metadonového programu pro větší počet klientů. Bohužel, i úkoly obsažené v této Koncepci, nejsou vždy plněny ve stanovených termínech.
Po mnoha peripetiích je nakonec začátkem roku 1998 přijat zákon, který pojednává o trestnosti držení drogy, i pro vlastní potřebu, v množství větším než malém. Přínosem přijaté novely zákona je zpřísnění trestů pro výrobce a distributory drog, přijetím trestnosti držení drogy pro vlastní potřebu však vyvstává nebezpečí, že budou pronásledováni i uživatelé drog. Přijaté řešení pravděpodobně nebude mít za následek výrazné snížení nabídky a poptávky, neřeší ani důsledky postihu osob závislých na drogách. Stávající kapacity léčebně resocializačních zařízení, stejně jako možnosti absolvování ochranné léčby ve vězeních jsou nedostatečné. Na ty přijatý zákon nemyslí. Přijetí zákona se nepromítlo do navýšení finančních prostředků pro potřeby souvisejících s vyšetřováním a následným trestním řízením u osob stíhaných podle uvedeného zákona. Meziresortní protidrogová komise bude analyzovat dopady zákona a dle výsledků analýzy navrhovat další opatření.

4.8. Náměty na řešení vzniklé situace

Záměrem vlády je v oblasti sociální politiky usilovat o řešení známých naléhavých sociálních problémů. Půjde přitom o úsilí, pro něž bude charakteristické zvláště
1. systematická aktivita směřující k vytvoření pracovních příležitostí pro všechny, kteří chtějí pracovat. Součástí tohoto úsilí bude zpracování, přijetí a realizace Národního plánu boje proti nezaměstnanosti.
2. zaručení spravedlivé odměny za práci (včetně odstranění přetrvávajícího mzdového znevýhodnění pracovníků ve veřejném sektoru) a důstojných pracovních podmínek;
3. rovné uplatňování lidských práv a uspokojování specifických potřeb těch skupin obyvatelstva, které buď nemohou počítat se svým uplatněním na trhu práce vůbec, nebo jejich uplatnění zde může být tak či onak oslabeno: nezaopatřeným dětem a rodičům, kteří o ně pečují, starobním a invalidním důchodcům, nemocným, ženám, příslušníkům etnických menšin;
4. reformu soustavy sociálního zabezpečení, zvláště pak převedení soustavy sociálního pojištění na veřejnoprávní základ, zavedení důchodového připojištění s příspěvkem zaměstnavatele a ustavení moderní soustavy sociální pomoci;
5. formování zdravých životních podmínek a zdravého životního stylu za pomoci aktualizovaného Národního programu obnovy a podpory zdraví;
6. nápravu nepovedené reformy českého zdravotnictví, založenou na optimalizaci forem organizace a financování zdravotnických služeb v rámci veřejnoprávního zdravotního pojištění a prostřednictvím zvýšené řídící úlohy státu a obcí;
7. podporu všem rodinám s nezaopatřenými dětmi bez rozdílu, a to jak v podobě rodinných dávek, tak i sítě předškolních a mimoškolních zařízení a organizací volného času pro děti a mládež;
8. výrazné zlepšení podmínek a kvality výuky, rozšíření vzdělávacích příležitostí a spravedlivější finanční ocenění práce učitelů a vychovatelů;
9. realizaci nové koncepce bytové politiky s důrazem na novou bytovou výstavbu podporovanou z veřejných rozpočtů a na rozvoj nájemního a družstevního bydlení;
10. uplatnění principu rozumné dostatečnosti v užití zdrojů nezbytných pro realizaci uvedených cílů sociální politiky;
11. rozvíjení místním podmínkám přizpůsobené sociální politiky prostřednictvím nově vzniklých vyšších územně samosprávných celků;
12. slaďování českého práva s právem Evropské Unie na poli pracovního a sociálního zákonodárství a příprava České republiky na plnoprávné členství v této organizaci;
13. uplatňování principů udržitelného rozvoje a respektování podmíněnosti ekonomických a sociálních cílů stavem životního prostředí.

Závěrem
Ústavní předpisy po listopadu 1989 nastolily demokratický pořádek. Naplňování Ústavy v celém právním řádu a zejména v jeho realizaci není však doposud uspokojivě dořešeno.
Zejména se dosud nezdařila transformace ekonomiky, která ještě ani neobnovila svou výchozí úroveň a rozpor mezi růstem a vnější rovnováhou nedostatečně konkurenceschopné ekonomiky vede k její setrvalé nestabilitě. Ta vyústila v současnou krizi, projevující se zejména i hlubokou destabilizací podniků a bank.
Společnost se polarizuje. Jen menšina obyvatel získala - zvýšila svou životní úroveň. Většina dosud ztrácí, dosud ani neobnovila svou výchozí životní úroveň. Nejvážnější je propad životní úrovně rodin s dětmi, který již přispěl k populačnímu zlomu.
Zvětšování rozdílů mezi ekonomickou úrovní jednotlivých regionů, životní úrovní jejich obyvatelstva a šancí na její zlepšení vede k postupnému poklesu důvěry obyvatelstva v příznivější obrat ve vývoji a tím i k ztrátě důvěry v úspěšnost prováděné transformace společnosti. Nedůvěra v budoucí vývoj pak sebou nese riziko sociální nespokojenosti. Výrazná ekonomická diferenciace dynamických a stagnujících regionů tedy může mít významný sociální destabilizační efekt.
Z nezdařeného způsobu privatizace a její "ochrany" před právem vznikl zcela nový druh hospodářské kriminality "ve velkém", "tunelování" v miliardách. Takové případy prorostly korupcí i do státního aparátu. Vytváří atmosféru celkové nedůvěry ve společnosti, jsou návodem násobícím i kriminalitu "v malém". Kdyby "špinavé ruce" nebyly zastaveny, mohl by stát prorůst mafií, jak se to již stalo v některých jiných zemích.
Úloha státu je ochromena a jsou podvázány rozhodující veřejné služby. To umožnilo i explozi kriminality, která jen z části je způsobena objektivními příčinami včetně otevření hranic. Zastarává a je ohrožena dopravní infrastruktura. Nadále zaostává zdravotní stav obyvatelstva za vyspělým světem - zejména střední délka života - navzdory explozi vynaložených nákladů. Skok v rozšíření vysokoškolského vzdělávání je z části promarňován jeho nevhodnou strukturou, propadá se učňovské školství, došlo k podlomení výzkumné a vývojové základny - "mozku" ekonomiky a společnosti.
V oblasti životního prostředí jsou stále nedostatečně uplatňovány principy udržitelného rozvoje. Rovněž nedostatečně je respektována podmíněnost dosahování ekonomických a sociálních cílů stavem životního prostředí. To se následně projevuje rozporem mezi silným vnímáním významu životního prostředí pro kvalitu života společnosti a menším významem, který mu dosud přičítají resortní koncepce.
Hlavní dlouhodobé příčiny současné hluboké strukturální krize ekonomiky a společnosti jsou v celkovém selhání přijaté strategie transformace, v podceňování úlohy státu v tržní ekonomice. Tato strategie liberalizovala zahraniční obchod okamžitě a asymetricky - více než vyspělé země vůči nám. Přesto odmítala mikroekonomickou politiku k podpoře konkurenční schopnosti podniků. Nezvládla systémové transformační přeměny - zejména privatizaci a vytvoření účinného právního prostředí a institucionálního rámce podnikání. Nedostatečně konkurenceschopné domácí podniky jsou vystaveny nerovné zahraniční konkurenci i nefunkčnímu domácímu tržnímu prostředí. Rovnováha byla obnovována převážně jen předávkovanou makroekonomickou restriktivní politikou, která je hlavní krátkodobou příčinou současné krize. Úloha státu byla podceněna i ve veřejných službách.
Na uvedené hlavní příčiny neúspěchu přijaté strategie transformace od počátku ve svých programových dokumentech upozorňovala jak politická opozice, zejména Česká strana sociálně demokratická, tak i řada nezávislých ekonomů. Po propuknutí otevřené měnové krize se staly předmětem sporů i uvnitř tehdejší vládní koalice a mezi vládou a ČNB. Jednotliví aktéři však zdůrazňovali zejména ty příčiny, za něž nesli odpovědnost ti druzí. Nadešel čas tyto příčiny posuzovat v komplexu.
Z této krize nevedou žádná dílčí opatření, ale jen zásadní změna hospodářské strategie, která by umožnila uvedené příčiny překonat.
Společnou střednědobou prioritou hospodářské politiky vlády i měnové politiky ČNB by měl být především obrat k růstu a součinnost k udržení vnější rovnováhy (resp. únosné míry nerovnováhy). Střednědobě musí přiměřenou část břemene v překonávání vnější nerovnováhy převzít aktivní mikroekonomická politika podpory konkurenční způsobilosti podniků. Dezinflační politika by měla být podřízena těmto hlavním prioritám.
Rozhodující součástí této politiky by měla být i finanční stabilizace mikrosféry a podpora její konkurenční způsobilosti výraznou mikroekonomickou politikou. Pro nejbližší střednědobé období by měl být páteří této politiky program souběžné revitalizace životaschopných klíčových podniků i bank.
Životně důležitým, akutním problémem české privatizace není její "rychlé dovršení" ve zbývajícím státním sektoru, ale náprava její nefunkčnosti ve formálně privatizovaném sektoru. V polostátním sektoru musí být prvním, okamžitým krokem aktivní výkon vlastnických práv státu, stejně jako posílení jeho úlohy ve veřejných službách a infrastruktuře.
Rozhodujícím předpokladem je však překonání právního a morálního marasmu, zastavení "špinavých" rukou velkozločinu, prorůstajícího korupcí do státní moci, postupné obnovení důvěry ve společnosti.
Obrat k takové politice vyžaduje celonárodní dialog přes hranice politických stran a bez ohledu na míru zavinění. Čas selhání by měl být i časem sebezpytování. Takový obrat není možný bez sociálního smíru a další trpělivosti lidí navzdory tomu, že tato strategie z velké části promarnila to nejcennější - důvěru lidí v tyto přeměny. Přístupy k této politice vytyčilo programové prohlášení vlády a konkretizuje je navržená střednědobá strategie našeho vstupu do Evropské unie.

Zpráva neprošla redakční ani jazykovou úpravou