"Důchodový účet" zůstane patrně stále poloprázdný

Financování penzí má několik variant

"Důchodový účet" zůstane patrně stále poloprázdný

* S blížícím rozpočtovým vypořádáním roku 1997 se množí otázky, co bude s tzv. důchodovým účtem za tento rok, popřípadě v rámci schváleného státního rozpočtu na rok 1998.
Termín takzvaný důchodový účet používám záměrně, protože důchodový účet ve smyslu podúčtu nebo jakéhosi samostatného "fondu" uvnitř státního rozpočtu, který by měl stranu příjmovou a výdajovou, neexistoval a neexistuje. Podle nového právního uspořádání vznikly v roce 1996 dva účty s přívlastkem "důchodový". Ten první je jednostranným samostatným příjmovým účtem státního rozpočtu, na který příslušní správci celkového inkasa pojistného na sociální zabezpečení a příspěvku na státní politiku zaměstnanosti převádějí příjmy z pojistného na důchodové pojištění. Není to tedy účet státního rozpočtu, na který by plátci pojistného přímo odváděli státu část povinné platby, určené na důchodové pojištění.
Samostatný příjmový účet státního rozpočtu pro pojistné na důchodové pojištění má při plném rozpočtovém hospodaření s důchodovým pojištěním jen monitorovací a informační význam: ať je na něm jakákoliv suma, neovlivňuje v žádném směru rozsah výdajů na důchody z příslušného výdajového účtu. Výdaje na důchody jsou dány platnou dávkovou legislativou, která určuje kdy a v jaké výši mají být důchody vyplaceny.

Zvláštní účet

Druhým důchodovým účtem, který vznikl podle nové právní úpravy, je zvláštní účet státních finančních aktiv u ČNB. Účet byl poprvé peněžně naplněn až na začátku listopadu roku 1997, a to podle Parlamentem schváleného a předtím vládou navrženého postupu v rámci přijetí státního závěrečného účtu za rok 1996. Na tento účet byla převedena částka propočtená na jaře 1997 v rámci finančního vypořádání rozpočtového hospodaření za rok 1996 podle stavu k 31. 12. 1996 ve výši necelých 4,4 miliardy.
Teprve pár týdnů je tato suma na zvláštním účtu státních aktiv úročena a je k dispozici ve prospěch systému důchodového pojištění na zákonem vymezené účely na základě konečného rozhodování Parlamentu (na návrh vlády). Částka 4,4 miliardy představuje z hlediska finanční obsluhy systému důchodového pojištění v ČR sotva potřebu finančních prostředků na čtyři až pět výplatních dnů pro důchody. Vývoj v roce 1997 a schválený státní rozpočet na rok 1998 navíc potvrzují, že bude osamělým pěšákem v poli, ke kterému se v těchto letech další "bojovníci" za osamostatnění důchodového fondu od státního rozpočtu téměř s jistotou nepřipojí.

Výdaje přesáhly příjmy

Simulované propočty rozdílu mezi příjmy z pojistného na důchodové pojištění a příslušnými bloky výdajů v průběhu rozpočtového roku 1997 podle postupu použitého při vypořádání roku 1996 ukázaly za každou kumulativní část roku záporný rozdíl, tedy převis výdajů nad příjmy. Nejinak tomu bude i za celý rok 1997. V případě, že by provozní režie správců důchodového pojištění nepřevýšila z důvodu restrikce výdajů rozpočtové sféry významně úroveň v roce 1996 a při vědomí nutného zopakování odpočtu sumu představující zvýšení důchodů pro bezmocnost, jelikož tato zvýšení nepatří do dávek důchodového pojištění, lze odhadovat záporné saldo v účetní závěrce hospodaření státního rozpočtu, tedy ostře sledovaný stav tzv. důchodového účtu, na pět až šest miliard. Na rozdíl od kombinace mírného schodku státního rozpočtu s přebytkem tzv. důchodového účtu v roce 1996, bude nutné při finančním vypořádání za rok 1997 v každém případě řešit kombinaci schodku státního rozpočtu se schodkem tzv. důchodového účtu.
Kdyby hypoteticky existoval v rámci veřejných financí samostatný penzijní fond, nebylo by nereálné, opětovně jako v roce 1996, jen mírné schodkové nebo dokonce vyrovnané hospodaření státního rozpočtu za rok 1997. Řešení schodku penzijního fondu bychom se i v takovém případě sice nevyhnuli, ale nyní při plném rozpočtovém hospodaření s důchodovým pojištěním není třeba přetřásat otázky státních garancí za zabezpečení občanů ve stáří. Schodek narůstá v souladu s náročností dávkových právních předpisů a pokulháváním výnosu daňových příjmů včetně příjmů z pojistného za rozpočtovými úvahami, aniž je politická i výkonná reprezentace zatěžována povinností zabývat se naléhavě tímto problémem. Při rozpočtovém uzavírání roku 1997 se v této souvislosti téměř nabízí, aby vláda navrhla Parlamentu jednu ze zákonných alternativ použití částky 4,4 miliardy uložené na zvláštním účtu státních finančních aktiv pro důchodové pojištění, a to pro zpětné dokrytí alespoň části schodku rozpočtového hospodaření, které bude představovat záporné saldo tzv. důchodového účtu za rok 1997, místo aby volila krytí státními dluhopisy. Zákon to připouští, zrovna tak jako další alternativu, tj. použít tyto prostředky na zvýšení důchodů. Tato druhá alternativa bude připadat v úvahu až v průběhu roku 1998, spíše však pro rok 1999. Na podzim 1997 by bylo zřejmě politicky neprůchodné, ale i poněkud na hraně absurdity, kdyby účet čerstvě naplněný byl vzápětí navržen Parlamentu k použití např. jako rezerva pro zvýšení důchodů v roce 1998 při projednávání a schvalování státního rozpočtu na rok 1998. Další možností je prostě nechat tyto prostředky v klidu úročit a čekat na vývoj jednání o transformaci systému důchodového pojištění.

Záporné saldo

U kořene nastartování tendencí ke schodkovosti je rozhodně snížení sazby pojistného na důchodové pojištění z 27,2 % na 26 %. Tuto zákonnou úpravu nelze ve zpětném pohledu zjednodušeně označit za chybnou; byla sice založena na mnohem optimističtějším odhadu vývoje ekonomické výkonnosti, a tím i na vyšším odhadu inkas pojistného, které se na ně lineárně vážou, ale kritický bod zvratu spočívá v něčem jiném. Snížení sazby pojistného se opíralo o předpoklad, že nižší příjmy z pojistného budou dostatečné v delším časovém horizontu pro pokrytí potřeby finančních prostředků na výplatu důchodů, jejichž zvyšování (valorizace) bude probíhat přesně podle zákonné povinnosti, tedy ve zjednodušené zkratce o růst inflace plus jednu třetinu vývoje průměrné reálné mzdy za předchozí dva kalendářní roky (to druhé jedenkrát za rok). Kdyby skutečně takto exekutiva postupovala, ke schodkům tzv. důchodového účtu by přes horizont roku 2000 sotva došlo. Klesala by však relace průměrný důchod/průměrná mzda, která byla nepovinným, ale politicky tabuizovaným skutečným kritériem valorizačních úprav. V každém případě zákonné ustanovení o zvyšování důchodů bylo v tomto světle považováno jen za "nepodkročitelné" minimum. Výběr rozsahu zvýšení důchodů tak často podléhal aktuální politické motivaci, spíše než aby byl podložen prognózou, zda na to ekonomická výkonnost a z toho odvozená finanční výtěžnost v blízké budoucnosti stačí. Zákonná úprava valorizačního schématu dávala, a přechodně pro rok 1998 i nadále dává, vládě prostor pro politická rozhodnutí o zvyšování důchodů. Tento prostor byl využíván beze zbytku a lze konstatovat, že vláda se chovala více sociálně, než jí ukládal právní řád, což se v roce 1997 obrátilo proti ní, když musela navrhnout přizpůsobení přehřátého zvyšování důchodů reálným možnostem v ekonomické výkonnosti a přechodně na jeden rok toto zvyšování důchodů přibrzdit. I když se v roce 1999 má vrátit vše do předchozích kolejí, nejde o uspokojivou situaci. Schéma zvyšování důchodů by mělo být určeno pevně v zákoně, být srozumitelné všem občanům, kteří by mu přizpůsobili svá očekávání a nevyvolávat spekulativní chování politického spektra nebo být nástrojem politického boje. To však nesplňuje ani dosud platná právní úprava, ke které se máme v roce 1999 vrátit, ani přechodně přísnější úprava pro rok 1998.

Osamostatnění fondu

Je zřejmé, že při zachování průběžně financovaného základního všeobecně solidárního systému důchodového pojištění zdrojově jištěného z povinných příspěvků daňového charakteru by úvahy mohly směřovat k osamostatněnému okruhu veřejných financí, ale státem plně garantovanému. S poukazem na státní garanci však nemůže být takový systém založen na nějakém automatickém finančním spojení se státním rozpočtem vždy, když by se dostal do deficitu. To by ztratilo smysl jej oddělovat. Sporné jsou také představy o jeho snadném překlopení (nebo jeho části) z průběžného finančního krytí do formy kapitálového krytí. Průběžný systém vždy váže na nějakou formu povinného a všeobecného daňového násilí, s jehož výnosem není přípustné nakládat jako s kapitálem. Ke kapitálovému pojetí důchodového pojištění je patřičný individuální přístup a individualizace vkladu i pojistných plnění pro pojištěnce, spíše než konstrukce a zejména čerpání dávkových plnění na bázi všeobecné solidarity. Vešly ve známost i odhady nutných částek základního vstupního kapitálu nebo ročních zdrojových vstupů "navíc" po více či méně dlouhé přechodné období, pohybující se v desítkách miliard ročně, které by musely být doplňovány z "jiných" zdrojů než z výnosu příspěvku pojištěnců. I při zachování průběžně financovaných důchodů v osamostatněném penzijním fondu musí být sazba pojistného na důchodové pojištění stanovena na základě kvalitních prognóz demografických (včetně nutného zvyšování věkové hranice) ekonomického vývoje a samozřejmě na jednoznačném modelu konstrukce dávek a jejich zvyšování. Její případné vstupní zvýšení by muselo být neutralizováno v rovině celkového daňového břemene fyzických i právnických osob. I zvýšení sazby pojistného na důchodové pojištění o několik procentních bodů ze současných 26 %, s neutralizací v rámci celkové daňové kvóty, však není jistou pro stabilizaci průběžného modelu financování důchodů, tím méně pro vytváření přebytků, které by se umísťováním na finančních trzích rozmnožovaly a sloučily jako finanční rezerva pro budoucí riziková léta, zajišťovaly v dlouhodobém horizontu alespoň určitou míru finanční soběstačnosti a nevedly k naplňování státní garance výplaty důchodů jiným podpůrným způsobem.
Nelze přitom nevidět riziko protisměrného tlaku současného sociálního zákonodárství i jeho připravovaných změn, které nepředstavují programový ústup od státního financování, ale spíše naopak. Jakkoliv oddělíme průběžně financovaný systém důchodového pojištění od státního rozpočtu, bude iluzorní hovořit o nezávislosti na státních financích, ale přece jen by skončila éra "bezstarostného" krytí výdajů na důchody v jakémkoliv rozsahu podle platných právních předpisů - což je základní rys mandatorního pojetí výdajů na důchody ze státního rozpočtu. Při osamostatnění finančního hospodaření důchodového fondu by musely být vymýceny všechny destabilizující a nejednoznačné systémové prvky, především současné kontroverzní pojetí zvyšování důchodů na bázi rozhodování vlády v určitém časovém rozmezí "podle ekonomické situace".

Jarmila Fuchsová, ředitelka odboru Ministerstva financí