Kdo je vlastníkem České národní banky?

Nebyla-li centrální banka zprivatizována, je majetkem státu

Kdo je vlastníkem České národní banky?

Sněmovna právě projednává novelu zákona o ČNB. Nad předlohou se vedlo mnoho debat. Např. HN 12. 6. přinesly článek JUDr. Josefa Baráka z ČNB ve kterém tvrdí, že " pokud by zákon hovořil o tom, že ČNB hospodaří s majetkem státu, znamenala by tato teze její vyvlastnění." S tímto tvrzením však souhlasit nelze.
Otázka, kdo vlastní ČNB, je zcela klíčová nejen pro obecné vnímání její role ve společnosti, nýbrž i pro vyřešení konkrétních problémů, před nimiž dnes stojí zákonodárce při projednávání novely zákona o ČNB. Přikláním se k názoru, že ČNB je státní institucí a uvádím pro to čtyři argumenty: 1. ústavněprávní; 2. finanční; 3. ekonomický a historický a 4. zahraničně-komparativní.
Nahlédneme-li do Ústavy ČR, spatříme v oddělených hlavách tři klasické formy státní moci - moc zákonodárnou, výkonnou a soudní. Tyto formy státní moci mají různé funkce, jsou mezi nimi definovány různé vztahy a zpětné vazby, ale pořád jde o jeden a tentýž stát. Rovněž Česká národní banka či Nejvyšší kontrolní úřad (jimž Ústava přisuzuje autonomní statut a vyčleňuje je do samostatných hlav) jsou státní instituce. Mají specifické poslání, jsou nesmírně důležité pro život země, ale o tom, že jsou to instituce státní, nemůže být podle mého názoru pochyb.
To, že ČNB je státní instituce, naznačuje i fakt, že jsou jí svěřeny kompetence správního úřadu ve vztahu k bankovnímu sektoru. Vydává obecně závazné právní předpisy, rozhoduje ve správním řízení a dokonce rozhoduje o opravných prostředcích (proti svým vlastním) správním aktům.
ČNB je tedy zvláštní instituce, jejíž nezávislost je důležitá pro zdravý hospodářský vývoj. Nemůže však existovat mimo stát a bez vztahu k ostatním ústavním institucím.
Zdůvodnění JUDr. Baráka (HN 12. 6.), že ČNB není státní proto, že "je na státní rozpočet napojena odvody, a nikoli příjmy," těžko obstojí. To, jakým způsobem je daná instituce napojena na státní rozpočet, je kritériem pro její zařazení do "kategorie" rozpočtových a příspěvkových organizací, rozhodně však z toho nelze dovodit, že by taková právnická osoba nemohla být vlastněná státem, nebo že by nehospodařila se státním majetkem. Fakt, že ČNB má podle zákona odvádět zisk do státního rozpočtu, je naopak "finančním vlastnickým" argumentem pro to, že ČNB je státní.
Protože centrální banka je všude ve světě důležitá instituce, propůjčuje jí každý rozumný zákonodárce značnou míru nezávislosti. Ale to neznamená, že lze zpochybňovat základní vlastnické vztahy. ČNB byla zřízena státem zvláštním zákonem a jako na státní instituci je tudíž nutné na ni pohlížet.

Privatizace se nekonala

Argument, že ČNB vydává oběživo vlastním nákladem, či že rekonstrukci budovy v Praze 1 provedla na svůj náklad, opět není důkaz toho, že by ČNB nebyla státní instituce. Dokazuje pouze to, že ČNB je samostatnou právnickou osobou, která hospodaří vlastním jménem a na vlastní odpovědnost - což je znak každé právnické osoby bez ohledu na konkrétního vlastníka. Ostatně, otázku vlastnictví (ve smyslu "být vlastníkem") ve vztahu k majetkoprávní způsobilosti právnických osob vyložil již prof. V. Knapp.
S určitou dávkou zjednodušení lze použít analogii se státním podnikem. Ten je také samostatnou právnickou osobou provozující podnikatelskou činnost vlastním jménem a na vlastní účet. Hospodaří s majetkem státu, jenž mu byl svěřen a který navenek "nevystupuje" jako jeho vlastní. Podnik neručí za závazky státu a stát neručí za závazky podniku. Přesto vlastníkem je pořád stát, statutární orgány jmenuje a odvolává zřizovatel, tj. stát atd.
ČNB je stejně tak samostatnou právnickou osobou, která (vlastním jménem a na vlastní odpovědnost) hospodaří s majetkem státu, který jí byl svěřen - jak lze ostatně vysledovat v zákonech, které předcházely současnému zákonu o ČNB.
O tom, že do roku 1989 byla Státní banka československá státní instituce a hospodařila s majetkem státu, snad nikdo nepochybuje. Že by nějakým právním aktem byla po roce 1989 zprivatizována, mi není známo. Pokud nebyly SBČS či ČNB zprivatizovány, zůstává ČNB i nadále státní institucí. To, že v zákoně o ČNB tento majetek není definován, je chybou zákonodárce. Na vlastnické podstatě majetku to ale nic nemění.
A bankovky? Ty obíhají na náklad centrální banky proto, že stát takto rozhodl a zákonem přidělil ČNB tuto kompetenci jako jeden z úkolů, kvůli nimž centrální banku zřídil.

Zahraniční vzory

Podíváme-li se do zahraničí, zjistíme, že ve velké většině zemí je centrální banka vlastněná státem a má definován základní kapitál. Bundesbanka je právnickou osobou veřejného práva na úrovni Spolku (federace). Zákonem je výslovně řečeno, že její základní kapitál ve výši 5 miliard marek náleží Spolku. Centrální banka je ve vlastnictví státu v Belgii, Švýcarsku, Francii, Japonsku, Austrálii, státním orgánem je podle ústavy ve Švédsku, Finsku a Norsku. I v EU má Evropská ústřední banka jasně definovánu právní formu a stanoven základní kapitál.
Naopak u nás současná neexistence zákonně stanovené výše základního kapitálu ČNB vytváří vážný problém při určení konkrétní výše doplňování rezervního a ostatních fondů z vytvořeného zisku. Konstatování, že ČNB je právnickou osobou vlastněnou státem, nebo že hospodaří samostatně s majetkem státu, který jí byl svěřen, by mohlo být však žádoucím zpřesněním vágního právního vymezení.

Praktické důsledky

Debata na téma, zda ČNB je či není státní instituce, není bohužel pouhým akademickým cvičením, ale má hluboké praktické konsekvence. Při jasném zákonném vymezení by bouřlivé diskuse o tom, zda je či není třeba kvůli kontrole provozního hospodaření ČNB Nejvyšším kontrolním úřadem měnit Ústavu, byly zbytečné stejně jako obavy z konfiskace. Konec konců, výše uváděný příklad Bundesbanky včetně možnosti přezkumu jejího provozního hospodaření Spolkovým účetním dvorem by nám mohl být vzorem.
Lze souhlasit, že změna Ústavy bude určitě nezbytná díky změně hlavního cíle banky z měnové na cenovou stabilitu, jelikož hlavní cíl centrální banky je v naší Ústavě zakotven. Při změně způsobu jmenování bankovní rady, bude potřeba rovněž Ústavu v této části změnit. Avšak měnit Ústavu jen kvůli kontrole provozního hospodaření ČNB se mi jeví zbytečné.
Při hlubším právním rozboru postavení a oprávnění ČNB by, podle mého názoru, neměly zůstat stranou i souvislosti s dalšími zákony. Ustanovení § 24 stávajícího zákona o ČNB i ustanovení zákona o bankách svěřují ČNB rozsáhlé pravomoci při vydávání podzákonných norem, které mají na ekonomiku země a fungování soukromoprávních subjektů zcela zásadní dopady. Přitom povinnosti soukromoprávních subjektům lze ukládat pouze na základě zákona. Problém je v tom, že vydávání takovýchto norem v kontextu našeho právního řádu musí být nejen na základě zákonného zmocnění, ale tyto předpisy především musí vycházet z limitů a mezí daných zákonem, tj. obsah, základní parametry a lhůty musí být definovány přímo v zákoně.

Ilona Bažantová,
Právnická fakulta UK