Sjednocování daní v EU vyvolává fiskální rizika

Berní a celní úřady v Evropské unii fungují účinněji než v České republice

Sjednocování daní v EU vyvolává fiskální rizika

Různé daňové sazby se zřejmě v členských státech sjednotí. Je ale také pravda, že daňové záměry unii zatím příliš nevycházejí.
Z formálně právního hlediska jsou dnes v EU závazné toliko minimální sazby spotřebních daní. Přitom je příznačné, že třeba u daně z minerálních olejů nebo, jak se u nás říká, z uhlovodíkových paliv a maziv jsou národní sazby všech členských zemí většinou výrazně nad závazným limitem. Výjimkou je Lucembursko, kde je daň relativně nízko nad povinným minimem. To pochopitelně hájí své fiskální zájmy, v zemi díky výhodné zeměpisné poloze hojně tankují návštěvníci ze sousedního Německa, Francie a Belgie i blízkého Nizozemska, samozřejmě na úkor inkasa spotřební daně ve své mateřské zemi. V této souvislosti je dobré připomenout, že od roku 1997 je v Bruselu připraven návrh směrnice, která pod praporem ekologické daňové reformy zvyšuje minimální sazby daně z minerálních olejů.
Aha, může si říci skeptický kritik zelených daní, vlády členských zemí naléhavě potřebují finanční zdroje ke krytí velkorysých a kdo ví, možná i výhledově návratných výdajových programů a všeobecný respekt k ochraně životního prostředí je jediným politicky akceptovatelným důvodem pro zvýšení daní. Drobná obtíž této troufalé úvahy však spočívá v tom, že navržený limit je stejně nižší než stávající sazby spotřební daně v členských zemích, opět s výjimkou Lucemburska.

DPH má plnit unijní pokladnu

Jak je všeobecně známo, daní EU je DPH. Ta byla původně plánována jako všeobecný odvod do budoucí pokladny EU. Univerzální charakter této daně z konečné spotřeby totiž plně vynikne jen tehdy, když DPH stejnoměrně dolehne na každého dodavatele meziproduktu, ať už je spotřebitel konečného produktu kdekoliv. Přirozený mechanismus fungování DPH je takový, že dodavatel odvádí daň podle jednoduchých pravidel vždy jen svému místně příslušnému finančnímu úřadu, bez ohledu na okolnost, kde náhodou sídlí jeho odběratel nebo dokonce finální spotřebitel. Přirozený mechanismus uplatňovaný uvnitř jedné země by měl být rozšířen na celou oblast jednotného trhu. Realita dnešní EU je jiná, a to nejenom tím, že se daň z francouzského zboží dovezeného do Německa platí dovozcem v Německu, ale i tím, že se obecně tentýž francouzský sýr jinak zdaňuje, je-li sněden v Německu nebo v Rakousku. Navíc namísto vyinkasované DPH platí členské země do Bruselu složitě spočítaný zvláštní odvod.

Rozpočtové bilance

Důsledná integrace DPH v EU představuje fiskální riziko pro členské státy. Rozdílnost vzájemných platebních bilancí a sazeb daně v jednotlivých zemích může výrazně vychýlit daňové příjmy v každé členské zemi, pokud samozřejmě zůstane DPH příjmem národních rozpočtů. Zdánlivě triviální soud, že je pro zemi s aktivní bilancí zahraničního obchodu výhodnější princip zdaňování exportu, nebere v úvahu okolnost, že případný přechod od dnešního zdaňování importu ke zdaňování vývozu může razantně znevýhodnit vývozce, a tak obrátit saldo zahraničního obchodu.
Pokud by při plánovaném všeobecném zdaňování exportu zůstala v EU roztříštěná škála sazeb DPH, projevil by se další aspekt. Při technice stanovení výše odvodu plátce daně jako rozdílu mezi daní na výstupu a daní na vstupu by zřejmě došlo ke změnám dílčích dvoustranných bilancí zahraničního obchodu, pokud by byly rozdíly mezi sazbami v zemi vývozce a v zemi dovozce. Nižší sazba v zemi vývozce by stimulovala vývoz do země s vyšší sazbou. V tomto kontextu jistotám plánujícího byrokrata nejlépe svědčí unifikace sazeb DPH.

Jednotné sazby

Komise EU letos na jaře navrhla změnu Smlouvy o EHS v tom směru, že Rada by ve vztahu k vnitřnímu trhu neschvalovala jako dosud jen ustanovení týkající se nepřímých daní, ale i úpravu daní přímých. Kampaň za sjednocení zdaňování příjmů v EU je vedena pod praporem boje proti tzv. škodlivé daňové soutěži. Je vyvíjen obecný tlak na sjednocování sazeb daní z příjmů, alespoň pro některé kategorie příjmů jako příjmy z úroků z úsporných vkladů. Otázka jednotného zdaňování úroků z vkladů je aktuální tím spíše, že volný pohyb kapitálu je jednou z priorit EU. Fiskálním ohledům plánujícího byrokrata samozřejmě nevyhovují snadné přesuny výnosu srážkové daně z úroků do zemí s nižší sazbou daně. Případné prosazení jednotné "evropské" sazby má však jisté trhliny, předně se mu brání ty členské země, jejichž stávající sazba je nižší než plánovaná "evropská", největší pochybnost však vyvolává to, že přesun prostředků z konta na konto je snadný nejenom uvnitř EU, ale i mimo její hranice.
Zmíněná "škodlivost" daňové soutěže se obecně posuzuje podle toho, zda jsou výhody přiznávány pouze cizincům, zda je poskytování výhod odděleno od domácího trhu (tj. neovlivňuje domácí daňový základ), zda jsou výhody poskytovány bez skutečné ekonomické činnosti v daném státě, zda jsou postupy pro stanovení zisku nadnárodních skupin společností odvozeny od mezinárodně dohodnutých principů, zda daňová opatření postrádají transparentnost. Původně se diskuse o tzv. škodlivé daňové soutěži týkala vesměs výtek členů EU vůči nečlenským zemím. Ukázalo se však, že existence tzv. koordinačních finančních center a podobných exkluzívních daňových oáz ve státech unie rovněž splňuje kritéria škodlivosti.

A co subsidiarita?

Zatímco nadnárodní podstata DPH je racionálně odůvodnitelná, unifikační tendence u daní z příjmů nejsou samozřejmé. Je zajímavé, že Komise EU spolu se sjednocováním přímých daní navrhla výčet daňových opatření, pro která by nebylo třeba jednomyslného souhlasu, tedy takový mechanismus, kdy by bylo možné kolektivně prosadit např. závaznou vyšší sazbu daně z příjmů proti vůli některé země s nižší sazbou. Podobný přístup vyvolává otázku, kde jsou hranice principu subsidiarity, který v jiných souvislostech EU hlasitě prosazuje.
Co je přirozenější oblastí pro původní rozhodování samosprávy než rozsah politického přerozdělení. Chce-li např. obec zeštíhlit svůj rozpočet, měla by mít pravomoc k regulaci příjmové strany svého rozpočtu; totéž by mělo pochopitelně platit i pro případné posílení obecních příjmů. Na jaké úrovni samosprávy se má daňová autonomie zastavit? A vůbec, není tato otázka plány Evropské komise již překonaná? Vždyť budou-li unifikovány daně na úrovni celé unie, nezbude prostor ani pro ústřední reprezentace členských zemí, natož pro samosprávy regionů a obcí. Vysoké daně sotva prospívají ekonomice. Lepší podnikatelské prostředí vytvářejí daně nízké. Proč upírat státu, městu právo ovlivňovat podnikatelské prostředí, proč předem centrálně naplánovat, jaký objem finančních zdrojů musí přerozdělit. I když možná záměrům EU křivdím, možná si EU hledá vzory pro fungování veřejných financí právě v ČR. Jedním z impulsů k nedávné změně tuzemského rozpočtového určení výnosu daně z příjmů fyzických osob byl zvláštní mechanismus daňových úlev poskytovaných obcemi podnikatelům. Jednotná celostátní stupnice zdaňování příjmů byla efektivně ovlivňována zpětnými dotacemi obcí: Obce ze svých rozpočtů vracely místním podnikatelům část jimi zaplacené daně z příjmů fyzických osob. Třeba jsme svědky historického paradoxu, možná se přibližováním našeho daňového a rozpočtového práva k právu Evropských společenství, které se postupně samo adaptuje na výchozí české poměry, dostaneme do důvěrně známého prostředí.
Jakkoliv nepředstavuje daňová soustava EU - jako jeden z faktorů ovlivňujících hospodářské dění v členských zemích - ideální systém, je nepochybné, že výkonnost ekonomiky i životní úroveň jsou v EU na vyšší úrovni než v ČR. Podle dostupných informací úsporněji a účinněji fungují berní a celní úřady ve většině z členských zemí patnáctky.
Je pravděpodobné, že globalizace ekonomiky představuje zcela novou výzvu pro daňovou legislativu, daňovou správu. Proto je jedním z klíčových úkolů nejenom sledování, ale i praktické ovlivňování přípravy daňové politiky v širším mezinárodním kontextu. Být u toho znamená s ohledem na naši zeměpisnou polohu být v EU. Na druhé straně je nutné poznamenat, že samo o sobě přejímání právních předpisů Evropských společenství, alespoň pokud jde o daně, není zárukou přijetí do EU. Nelze totiž přehlížet prvotní fiskální účel daní. Neopomenutelným momentem při hodnocení "evropských" prvků v daňové politice totiž bude plnění fiskálních maastrichtských kriterií, zejména o omezení schodku veřejných rozpočtů 3 % HDP.

Ladislav Minčič,
ekonom