Regulace a deregulace v české ekonomice

Regulace a deregulace v české ekonomice

[*] Okruh regulovaných cen je v ČR srovnatelný se stabilizovanými tržními ekonomikami v Evropě

[*] Je nutné hledat způsoby, jak vyřadit regulaci cen ze sociální politiky státu, nahradit ji adresnými peněžními transfery, a tak deregulaci urychlit

Po revoluci v r. 1989 se vláda začala intenzívně zabývat ekonomickou reformou, zaměřenou na přechod k tržnímu systému a deregulace se stala horkým tématem politických i odborných kontroverzí. Část ekonomů a politiků se náhlé deregulace obávala a doporučovala opatrný postup. Vláda nakonec přijala scénář ekonomické reformy, který byl založen na okamžité deregulaci.

Rozsáhlá a zásadní deregulace se týkala jak soukromého podnikání, tak cen a mezd.

Dnešní situaci lze charakterizovat několika okruhy regulace:

regulace vstupu výrobce na trh (vstupu do profese)

regulace uvádění výrobků na trh

regulace cen tzv. veřejných utilit a některých dalších výrobků a služeb

regulace nájemného

regulace cen zdravotní péče.

Vstup na trh

Pokud jde o regulaci vstupu na trh, ta se uplatňuje převážně prostřednictvím živnostenského zákona, který rozděluje živnosti na volné (u nichž se nevyžaduje průkaz odborné způsobilosti), řemeslné (kde je podmínkou odborné způsobilosti pouze vzdělání v oboru), vázané (kde je podmínkou průkaz způsobilosti - osvědčení, akreditace) a koncesované (kde se k vydání koncese vyžaduje explicitní souhlas státu). Liberalizace podnikání probíhá postupným rozšiřováním okruhu volných a řemeslných činností a rovněž zmírňováním podmínek získání odborné způsobilosti, kde se u stále většího druhu živností upouští od požadavku minimální praxe. V zásadě lze říci, že živnos-tenský zákon zakládá v České republice poměrně liberální podmínky soukromého podnikání, srovnatelné se zeměmi s rozvinutou tržní ekonomikou.

Zásadním průlomem do liberalizace vstupu na trh je vládní iniciativa směřující ke zrušení zákonem zakotveného povinného členství v profesních komorách. Tyto komory dosud mají v rukou udělování licencí pro vstup do profese. Získané zkušenosti ukazují, že chování komor v mnoha případech nově příchozím ve vstupu do profese brání. Mnohé profesní komory se chovají spíše jako stavovské cechy hájící zájmy svých členů před nově příchozí konkurencí nežli jako objektivní garanti odborné způsobilosti. Novely zákonů, které zruší povinné členství v profesních komorách, jsou proto nezbytným krokem k liberalizaci podnikání.

Uvádění výrobků na trh

Pokud jde o regulaci uvádění nových výrobků na trh, byla základní liberalizace (proti dřívější praxi centrálně plánované ekonomiky) uskutečněna zrušením závaznosti převážné většiny technických norem. Z dnešních asi 25 tisíc technických norem je již závazných pouze asi 300, ostatní byly změněny v nezávazné, orientační. Platí však dosud povinnost výrobců, resp. dovozců, aby výrobky, které potenciálně mohou ohrozit zdraví, bezpečnost nebo majetek spotřebitele, nechali ještě před uvedením na trh odzkoušet ve státní (resp. státem autorizované) zkušebně.

Vláda připravuje návrh zákona, který povinné preventivní zkoušení nahradí prohlášením výrobce (dovozce) o shodě s předpisy. Bude-li tato nanejvýš potřebná změna, která odpovídá praxi zemí Evropské unie, Parlamentem přijata, bude to znamenat nejen liberalizaci a snížení administrativní náročnosti pro podnikatele, ale také přenesení dosud výlučné odpovědnosti státu v této oblasti do velké míry na výrobce (dovozce), přičemž stát si ponechá v rukou pouze následnou kontrolu. Bylo by nešťastné, kdyby tato změna nebyla přijata pod dojmem zkreslených představ o odpovědnosti státu za ochranu spotřebitele.

Ceny

Deregulace cen v zásadě proběh-la na počátku roku 1991, kdy stát přestal regulovat většinu cen. Zároveň stanovil podmínky regulace pro některé ceny. V roce 1991 cenově regulované zboží představovalo 15 % hrubého národního produktu. Ukazovalo se však, že se cenová regulace u řady zboží stává brzdou a cizorodým prvkem v situaci nově se konstituujících tržních poměrů. Proto byla postupně odstraňována cenová regulace u potravin (mléka, vajec, vepřového masa a brambor) a chemických výrobků a podíl cenově regulovaného zboží a služeb na hrubém domácím produktu se snížil na asi 5 % (což odpovídá situaci v zemích Evropské unie).

Veřejné utility

Jedná se jednak o tzv. síťově organizovaná odvětví (přirozené monopoly), jako jsou telekomunikace, rozvod vody, plynu, elektřiny, tepla apod., a jednak o tzv. odvětví veřejného zájmu (např. pro svůj sociální nebo ekologický význam) jako je např. městská hromadná doprava, osobní železniční doprava, léky a zdravotnické výrobky apod. Důvody pro cenovou regulaci zde jsou tedy v zásadě trojí: regulace přirozených monopolů, sociální důvody a ekologické důvody.

Cenová regulace v této oblasti má dvojí podobu: jednak jsou to maximální ceny a jednak je to tzv. věcné usměrňování cen, prováděné Ministerstvem financí, které umožňuje promítat do ceny ekonomicky oprávněné náklady dodavatele a přiměřený zisk. Věcné usměrňování cen je pružnější forma regulace, neboť je schopna zohlednit místní a jiné podmínky konkrétního dodavatele a diferencovat podle toho ceny. Stanovení maximálních cen má proti věcnému usměrňování cen tu nevýhodu, že umožňuje stanovit zbytečně vysokou cenu dodavatelům s relativně (často díky příznivým místním podmínkám) nízkými náklady a naopak jiným dodavatelům neumožňuje jejich vysoké náklady pokrýt, což vyvolává tlak buď na jejich zánik, nebo na státní dotace.

Věcné usměrňování cen je pružnější, avšak na druhé straně administrativně náročnější formou cenové regulace. Obsahuje v sobě též riziko subjektivního rozhodování o tom, co jsou v konkrétním případě "ekonomicky oprávněné náklady". Nedokáží-li úředníci tyto náklady posoudit, pak to bývá často výrobce sám, který de facto rozhodne o tom, co jsou jeho "ekonomicky oprávněné náklady" a tím i o výši své "regulované ceny". Přes tyto výhrady vůči věcnému usměrňování cen je tato forma cenové regulace mírnější a pružnější nežli stanovení maximálních cen. Deregulace cen u nás proto v řadě případů postupuje nikoli postupným zvyšováním maximálních cen, nýbrž právě přechodem od maximálních cen k věcnému usměrňování.

V současné době jsou u nás regulovány zejména tyto ceny (s výjimkou nájemného, o němž bude pojednáno později).

Maximální ceny

Plynná paliva (odlišně pro domácnosti a pro ostatní odběratele); tepelná energie pro domácnosti (dálkové vytápění a teplá voda); elektrická energie (odlišné pro domácnosti a pro ostatní odběratele); některé výrobky a výkony ve zdravotnictví včetně obchodních přirážek; poplatky za použití železniční (vnitrostátní) dopravní cesty v nákladní železniční dopravě; osobní železniční doprava vnitrostátní; časové jízdné žáků, studentů a učňů v pravidelné autobusové dopravě (mimo městskou); odtahová služba (nucené odtahy vozidel); výkony pošt vnitrostátní; výkony telekomunikací vnitrostátní; radiokomunikační služby rozhlasových a televizních vysílačů vnitrostátní.

Kromě toho mohou místní orgány (okresní úřady a obce) stanovit nižší maximální ceny (proti věstníku Ministerstva financí) u tepelné energie pro domácnosti; odtahové služby (nucené odtahy vozidel) a dále mohou stanovit své maximální ceny pro: městskou hromadnou dopravu; taxislužbu; služby parkovišť; některé pohřební služby a služby krematorií; služby kominické.

Věcné usměrňování

Voda pitná a užitková, dodávaná přímým odběratelům a předaná do veřejné vodovodní sítě; voda; voda odvedená kanalizací; benzíny automobilové, motorová nafta a topné oleje; tepelná energie (pro domácnosti platí jen tehdy, je-li nižší nežli stanovená maximální cena); elektrická energie z obnovitelných a druhotných zdrojů; některé zdravotnické výrobky a výkony; zřízení a přeložení telefonní stanice; pravidelná autobusová doprava (s výjimkou městské) vnitrostátní; odvoz a zneškodňování tuhého komunálního odpadu; povinné prohlídky technického stavu vozidel; stavby, stavební a montážní práce, dodávky strojů a zařízení a projektové práce, pokud jsou financovány za účasti státního rozpočtu nebo z dalších prostředků státu.

V oblasti regulovaných cen se přitom od r. 1991 projevuje trend směrem k postupné deregulaci jednak zužováním okruhu zboží (služeb) s regulovanými cenami, jednak rychlejším zvyšováním maximálních cen proti průměrnému růstu cen a jednak přechodem od maximálních cen k cenám věcně usměrňovaným.

Deregulační proces

Tendence k deregulaci cen je v průběhu let 1991 - 1994 viditelná a dokazuje, že vláda pokládá regulaci v celé řadě případů za přechodnou záležitost transformačního období. Otázkou zůstává pouze to, zda je proces deregulace cen dostatečně rychlý či zda by měl být rychlejší.

Regulace cen výrobků a služeb vyvolává problém dotování. U plynných paliv a elektrické energie je specifikum v tom, že se zde uplatňují dvojí ceny: ceny pro domácnosti jsou nižší než ceny pro ostatní odběratele. Dodavatelé zde uplatňují křížové financování svých nákladů - ztráty z dodávek pro domácnosti pokrývají zisky z dodávek pro ostatní odběratele. Jediným energetickým odvětvím, jehož ceny jsou dosud dotované ze státního rozpočtu, je tepelná energie (dodávky tepla a teplé vody).

Značný objem dotací si však vyžaduje městská hromadná doprava (dotovaná z rozpočtů obcí) a osobní železniční doprava, která není schopna pokrýt své ztráty ze zisků nákladní železniční dopravy.

Jako jeden z důvodů cenové regulace se uvádí, že jde o tzv. síťově organizovaná odvětví, neboli přirozené monopoly. To platí jen v některých případech jako třeba v telekomunikacích a u rozvodu vody, plynu a elektřiny. Při privatizaci těchto odvětví nedošlo ve všech případech k důslednému oddělení výrobce od distributora, takže cenovou regulaci je pak nutné aplikovat nejen na poplatky za rozvod (který má skutečně charakter přirozeného monopolu), nýbrž i za výrobek samotný (ačkoli jeho výroba charakter přirozeného monopolu nemá).

V těchto případech by situaci prospělo, kdyby vláda dala zřetelnější signál, že bude perspektivně regulovat pouze rozvodné závody a nikoli ceny výrobců. Výrobci by pak sami byli zainteresováni na oddělení se od distributorů a cenová regulace by mohla být omezena skutečně jen na případy přirozených monopolů.

Sociální důvody

Důvodem regulace řady cen, např. vody, plynu, tepla a elektřiny není pouze "síťový" charakter jejich distribuce, nýbrž také důvody sociální. Jde jednak o základní potřeby domácností a jednak o statky obtížně nahraditelné jinými, takže každé jejich výraznější zdražení vyvolává nutnost valorizace životního minima a zatěžuje státní rozpočet, neboť na výši životního minima bude navázáno množství různých sociálních dávek. To platí obdobně o jízdném v osobní železniční, pravidelné autobusové a městské hromadné dopravě.

Správným řešením by zřejmě bylo nespojovat tyto ceny se sociálními hledisky - vždyť sociální politika se nemá uplatňovat prostřednictvím regulace cen, nýbrž prostřednictvím peněžních trans-ferů ze státního rozpočtu, adresovaných lidem s nízkými příjmy.

Variantou jsou slevy pro některé skupiny občanů. V dopravě jsou běžně uplatňovány slevy pro žáky, studenty a pro důchodce. V telekomunikacích budou zřejmě poskytovány komerční slevy pro bytové stanice.

Další deregulace

Nejschůdnější cestou pro další deregulaci cen se jeví:

1. V přechodném období, dokud "odvětví veřejného zájmu" nebudou privatizována, postupně zvyšovat regulované ceny a využívat i další nástroje (např. křížové financování).

2. Perspektivně, s postupným dokončováním privatizace těchto odvětví, deregulovat ceny plně, zároveň s uplatňováním již standardní, na adresných sociálních transferech založené sociální politiky. Cenovou strategii ponechat pak plně na podnikatelských rozhodnutích soukromých vlastníků.

Stát může vůči některým odvětvím i nadále uplatňovat politiku veřejného zájmu (např. poskytováním příspěvků, vázaných na výkony), avšak privatizovaná a soukromopodnikatelsky řízená odvětví již nebudou na státních dotacích existenčně závislá.

Regulace nájemného

Z celkového bytového fondu dnes v ČR připadá 40 % na rodinné domky, 20 % na bytová družstva, 30 % na obecní nájemné domy a 10 % na nájemní domy v soukromém vlastnictví. Nájemné je regulováno formou maximální ceny, a to pouze u bytů, nikoli u nebytových prostor.

Při posuzování regulace nájemného musíme vycházet ze dvou základních tezí:

1. Bydlení je zboží (služba) jako každé jiné. Je to soukromý statek (nikoli veřejný statek), za nějž musí občan platit a který získává na bázi dvoustranné smlouvy. Není možné vycházet z falešné představy, že bydlení je "sociálním právem", že je nárokem občana vůči společnosti nebo že je součástí státní sociální péče.

2. Bydlení má zároveň proti jiným statkům jisté zvláštnosti: jednak je jedním ze statků základní potřeby a jednak se v krátkodobém horizontu vyznačuje podstatně nižší možností nahrazení jinými statky a pomalejší reakcí nabídky na zvýšení své ceny.

Z toho vyplývá, že deregulace nájemného je žádoucí, že však by neměla být náhlá, nýbrž postupná a rozložená do delšího období. Trh bydlení je krátkodobě nepružným trhem. Odmítáme-li variantu radikální, tj. okamžitou deregulaci nájemného, zůstává otázka, jak rychle a jakou formou provádět jeho postupnou deregulaci.

Při postupné deregulaci nájemného postupujeme dvěma směry:

Zužováním okruhu bydlení s regulovaným nájemným,

Stanovení dlouhodobě platného deregulačního vzorce, po-dle něhož bude maximální nájemné každoročně zvyšováno.

Pokud jde o zužování okruhu bydlení s regulovaným nájemným, bylo již plně liberalizováno nájemné v domech nově postavených bez účasti veřejných finančních prostředků. Tímto opatřením se vytvořila ekonomická motivace pro soukromé podnikatele investující do stavby nových nájemních domů, což by mělo vést k oživení nabídky, alespoň pokud jde o domy (byty) nově postavené.

Dále bylo plně liberalizováno nájemné ve volných bytech v rodinných domech a v bytech pronajímaných cizincům. Kromě toho se v bytech, které jsou nově postaveny nebo modernizovány s příspěvkem veřejných prostředků, přechází z maximálního nájemného na věcné usměrňování nájemného.

V ostatních případech schválila vláda deregulaci nájemného podle dlouhodobě platného deregulačního vzorce, který váže zvyšování maximálního nájemného na míru inflace (o něco rychlejší zvyšování proti míře inflace) a diferencuje zároveň jeho růst podle velikosti obce.

Zvolené tempo deregulace nájemného se nicméně zdá být poněkud opatrné, obzvláště přihlédneme-li k příspěvku na bydlení, který by měl umožnit i rodinám s nízkými příjmy vyrovnat se s postupným růstem nájemného. Samotné přijetí deregulačního vzorce, v němž je zabudován relativní růst ceny bydlení, je zárukou toho, že nájemné dlouhodobě nezůstane regulovanou cenou a že se postupně dostane na tržně rovnovážnou úroveň.

ROBERT HOLMAN,

Liberální institut