Koordinovaný postup měnové a fiskální politiky je vždy efektivnější

Koordinovaný postup měnové a fiskální politiky je vždy efektivnější

[*] Úloha vlády a centrální banky při uskutečňování hospodářské politiky
V každé zemi, kde je měnová politika uskutečňována nezávislou centrální bankou, se objevují čas od času diskuse na téma, zda je měnová politika centrální banky v souladu s (jakkoli definovanými) cíli hospodářské politiky vlády a zda není nadměrná nezávislost centrální banky na překážku koordinaci hospodářské politiky. Zároveň platí, že intenzita podobných diskusí roste s tím, jak se zhoršuje hospodářská situace země.
Centrální banka je spolu s vládou hlavní institucí zodpovědnou za uskutečňování hospodářské politiky. Zaměřím se na její úlohu makroekonomickou, na úlohu zajištění stability měny.
Pro plnění své makroekonomické funkce má centrální banka k dispozici nástroje měnové politiky, které v konečném důsledku slouží k ovlivňování ceny peněz v ekonomice. Cena peněz (úrok) působí s různou intenzitou na jednotlivé složky agregátní poptávky a prostřednictvím změn poptávky ovlivňuje výši a tempo změny produkce. Působení měnové politiky na ekonomiku závisí na efektivnosti působení přenosových kanálů, jejichž prostřednictvím se promítají změny operativních nástrojů měnové politiky do změn makroekonomických proměnných.
Vláda, především Ministerstvo financí, provádí makroekonomickou politiku prostřednictvím státního rozpočtu a zprostředkovaně rovněž prostřednictvím místních rozpočtů a různých veřejných fondů. Působení veřejných rozpočtů na ekonomiku je poměrně komplikované a závisí na celé řadě okolností. Obecně však platí, že zvyšování vládních výdajů zvyšuje (částečně, nikoli jedna ku jedné) celkovou poptávku v ekonomice, a naopak při snižování vládních výdajů. Dopad na celkovou poptávku bude mimo jiné záviset na tom, jakým způsobem je např. zvýšení veřejných výdajů financováno. Vláda tak svými rozhodnutími o výši rozpočtových výdajů a o způsobu jejich financování ovlivňuje důležitým způsobem domácí poptávku, hospodářský růst a další makroekonomické veličiny.

Úkoly makroekonomické politiky

Hlavním cílem makroekonomické (fiskální a měnové) politiky v tržních ekonomikách je zachování vnější rovnováhy (platební bilance) a vnitřní rovnováhy (cenová stabilita). Makroekonomická nestabilita je nežádoucí z toho důvodu, že musí být dříve či později odstraněna a tento proces může být poměrně bolestivý. Podstatné z hlediska našich úvah je, že jak pokud jde o udržení, tak pokud jde o nastolení makroekonomické rovnováhy, koordinovaný postup měnové a fiskální politiky je vždy efektivnější než postup nekoordinovaný.
Pokud se ekonomika nachází ve stavu makroekonomické rovnováhy, hlavním cílem hospodářské politiky je tuto rovnováhu udržet, tj. zabránit tomu, aby se makroekonomická politika sama stala impulsem ke vzniku nerovnováhy. Typickými příklady podobných nerovnovážných impulsů jsou nadměrný růst peněžní zásoby, převyšující růst poptávky po penězích a nadměrný růst rozpočtových výdajů, převyšující růst rozpočtových příjmů a přispívající buď k růstu inflace (v případě financování schodku bankami), nebo úrokových sazeb (v případě financování nebankovními subjekty). Ze zkušenosti celé řady zemí se ukazuje, že prvotní podnět vedoucí ke vzniku makroekonomické nerovnováhy v důsledku chybné makroekonomické politiky vychází často z rozpočtu, i když se následně může projevit i v oblasti peněžní. Vzhledem k tomu, že rozpočet rozděluje peníze osobám a institucím v rozsahu, který souvisí s jejich vlastními příspěvky k rozpočtovému financování nanejvýš velice volně, tlak na vznik rozpočtových schodků je přirozený. V případě, kdy je makroekonomická nerovnováha způsobena chybnou makroekonomickou politikou, k jejímu řešení stačí obvykle - je-li ke korekci přistoupeno včas - chybnou politiku odstranit (např. vyrovnat rozpočtové příjmy a výdaje).

Jiná situace nastává, pokud je vznik makroekonomické nerovnováhy výsledkem vnějšího šoku, který není způsoben chybnou makroekonomickou politikou. V tomto případě je makroekonomická politika postavena před úkol znovuobnovení rovnováhy. Optimální reakce ze strany fiskální politiky (vlády) a měnové politiky (centrální banky) závisí mimo jiné na: 1. příčinách a povaze šoku; 2. na kursovém režimu (zda je devizový kurs fixní či plovoucí); 3. na politických a technických faktorech, které určují, jak rychle a v jakém rozsahu může fiskální a měnová politika na šok reagovat.
Pokud jde o rychlost a rozsah reakce, obvykle platí, že fiskální politika je jako nástroj hospodářské politiky značně nepružná, protože v řadě případů jsou legislativní procedury potřebné pro schválení toho či onoho opatření (snížení výdajů, zvýšení daní aj.) mnohem delší než ekonomicky žádoucí rychlost reakce. Problém fiskální politiky jako nástroje makroekonomické stabilizace je rovněž více či méně omezený rozsah politické průchodnosti opatření, který nemusí odpovídat požadovanému rozsahu opatření optimálnímu z ekonomického hlediska. Důsledkem je, že často dochází k přetížení měnové politiky. Avšak podobně jako rozsah fiskálního přizpůsobení může být omezován politickým procesem, rozsah měnového přizpůsobení (např. zvýšení úrokových sazeb) může být zase omezován za určitých podmínek v otevřené ekonomice mezinárodním pohybem kapitálu.

Problémy koordinace

Bez ohledu na to, zda politická realita připouští optimální kombinaci fiskální a měnové politiky v reakci na vnější šok, který přivodil stav makroekonomické nerovnováhy, lze argumentovat, že koordinace obou politik bude vždy výhodnější než nekoordinované provádění každé politiky zvlášť. Koordinací rozumíme úsilí centrální banky a vlády využít jim dostupných nástrojů měnové a fiskální politiky nejefektivnějším způsobem k dosažení společného cíle vnitřní a vnější ekonomické rovnováhy. Toto vymezení koordinace vyžaduje bližší objasnění.
Ekonomie není exaktní věda, a hospodářská politika bývá tudíž často označována spíše za umění než za exaktní činnost. Z toho vyplývá, že rozumní lidé mohou mít na řadu hospodářských problémů odlišné názory.

Dosažení vnitřní a vnější rovnováhy

Vezměme konkrétně požadavek dosažení vnitřní a vnější rovnováhy. Projevem vnitřní nerovnováhy je vysoká inflace, neustále rostoucí celková cenová hladina. Projevem vnější nerovnováhy je neudržitelný schodek platební bilance. Jak ale definovat, která inflace je vysoká a který schodek neudržitelný? Není sporu o tom, že schodek běžného účtu platební bilance Slovenska, který přesáhl v roce 1996 deset procent HDP a který byl pouze v malé míře financován přímými zahraničními investicemi, nezvyšujícími budoucí dluhovou službu, je neudržitelný. O něco optimističtější se jeví schodek běžného účtu v ČR, který byl v roce 1996 o něco menší (8,6 procenta HDP) a v mnohem větší míře financovaný přímými zahraničními investicemi. A schodek běžného účtu okolo čtyř procent HDP, zaznamenaný v roce 1995, a zcela financovaný (zadlužení nezvyšujícím) zahraničním kapitálem, je možné považovat za udržitelný. O tom, kde však udělat dělicí čáru, kde konstatovat neudržitelnost situace a existenci vnější nerovnováhy a kde a v jakém rozsahu a složení přistoupit k hospodářskopolitickým opatřením, lze vést diskusi.
Pokud jde o vnitřní rovnováhu a o míru inflace, zde je situace ještě složitější. Zatímco o tom, co je a co není neudržitelný schodek platební bilance, mohou rychle a jednoznačně rozhodnout zahraniční investoři, kteří ho přestanou financovat, pro určení "příliš" vysoké míry inflace neexistuje jednoznačné vodítko. Jako teoretický standard cenové stability bývá občas uváděna taková míra inflace, která podstatným způsobem neovlivňuje rozhodování ekonomických subjektů o tom, jak alokovat zdroje a úsilí (uváděna bývá míra inflace jedno až dvě). To ale ponechává nezodpovězenou otázku, jak rychle se k tomuto standardu cenové stability přibližovat. Ekonom může říci, čím rychleji, tím lépe, ale pro politika je otázka rychlosti dezinflace (snižování inflace) složitější. V závislosti na pružnosti, s jakou fungují trhy, jakým způsobem jsou vytvářena očekávání ekonomických subjektů, jakým způsobem jsou určovány mzdové dohody apod. totiž může změna rychlosti dezinflace mít reálné ekonomické dopady, např. zvýšení nezaměstnanosti a zpomalení růstu produkce.

Odlišný pohled na ekonomiké nástroje

Z výše uvedeného vyplývá, že pro tvůrce hospodářské politiky může a často bývá obtížné dohodnout se již na prvním kroku koordinace hospodářské politiky, na tom, co je a co není stav makroekonomické rovnováhy. Vzhledem k tomu, že představa o tom, co je žádoucí stav, je do značné míry výsledkem subjektivního úsudku a nikoli objektivního nezaujatého výpočtu, bude a musí být ovlivněna konkrétním prostředím, zkušenostmi, omezeními a cíli toho kterého tvůrce hospodářské politiky. Vzniká zde tak objektivní prostor pro rozdílné názory o žádoucím stavu, který je výsledkem odlišné osobní perspektivy, odlišného časového horizontu posuzování problému a v konečném důsledku odlišných nákladů a výnosů vyplývajících z příslušného rozhodnutí.
Vedle odlišného pohledu na to, co představuje nerovnováhu a co nikoli, může ztěžovat koordinaci rovněž odlišné chápání optimální kombinace nástrojů hospodářské politiky pro dosažení daného cíle. Každý ekonom i politik, který uvažuje o hospodářské politice, pracuje explicitně či implicitně s určitým modelem ekonomiky, s určitou zjednodušenou představou o tom, jaké subjekty v ekonomice působí, jaké mají cíle, jak se chovají a jak budou reagovat na změny hospodářské politiky. Existuje celá řada způsobů, jak modelovat realitu, a přestože existují mnohé "konstanty" v chování ekonomických subjektů (např. spotřebitelé obvykle sníží poptávané množství zboží, jehož cena se zvýší), tvůrci hospodářské politiky se mohou rozcházet ve svých představách o tom, jak ekonomika funguje (viz často slýchané stížnosti "my snad nemluvíme o stejné ekonomice") a jakým způsobem použít nejúčinněji nástroje hospodářské politiky pro dosažení žádoucího cíle.

Objektivní překážky

Odlišné představy o tom, zda se ekonomika nachází ve stavu, kde hrozí vznik nerovnováhy, a odlišné chápání optimální kombinace fiskální a měnové politiky potřebné pro zachování či obnovení rovnováhy, představují objektivní překážky pro koordinaci hospodářské politiky mezi vládou a centrální bankou.
Z výše uvedeného vyplývá, že potenciální problémy koordinace hospodářské politiky mohou být značné. Neuvažovali jsme přitom problémy, které nastávají, když tvůrci hospodářské politiky sledují zjevně odlišné cíle, kde odlišnost jde za rámec nejistoty vyplývající z nedokonalosti našich znalostí o tom, jak ekonomika funguje. Navzdory těmto potížím však není podle mého názoru sporu o tom, že koordinace hospodářské politiky je nanejvýše žádoucí.
Pokud existují odlišnosti v chápání stavu makroekonomické rovnováhy a optimální cesty jeho dosažení a pokud vyplývají tyto odlišnosti z omezené exaktnosti ekonomie jako vědy a hospodářské politiky jako nástroje pro dosazování žádoucích cílů, potom lze realisticky očekávat, že proces omylů a učení odstraní případné rozdíly mezi tvůrci hospodářské politiky. Lze jenom doufat, že tento proces bude probíhat dostatečně rychle, tak, aby existující názorové odlišnosti neparalyzovaly rozhodování o klíčových hospodářskopolitických problémech na dlouhou dobu.
Není však přípustné, aby byla hospodářská politika nekoordinovaná, to znamená, aby měnová politika a fiskální politika působily každá k jinému cíli, respektive aby každá směřovala k danému cíli zásadně rozporným způsobem. Měnová politika by měla být určována s přihlédnutím k tomu, jaké jsou záměry v oblasti fiskální politiky, a naopak fiskální politika by měla počítat s tím, že to či ono opatření vyvolá tu či onu reakci měnové politiky. Především pak platí, že nekoordinované provádění politiky může často situaci zhoršit. Může vést k přetížení jedné či oné politiky, k tomu, že namísto odstranění nerovnováhy dojde pouze k jejímu nahrazení nerovnováhou jinou. V lepším případě pak může dojít k tomu, že se sice podaří nerovnováhu zmírnit nebo odstranit, ale s vyššími ekonomickými náklady než v případě koordinovaného postupu. Ani jeden výsledek není žádoucí a udržitelný.
JIŘÍ JONÁŠ,
poradce výkonného ředitele MMF