Normotvorná činnost potřebuje jednotný řád

ROZHOVOR
Nová legislativní pravidla vlády prospějí kvalitě práva

Normotvorná činnost potřebuje jednotný řád

Legislativní rada pracuje jako poradní orgán vlády a není složena z jejích zaměstnanců. Na její činnosti se podílí řada právníků z praxe, znalců právní teorie z vysokých škol, soudců a dva ministři (Výborný, Svoboda). Pracuje jako sbor jedenadvaceti dobrovolných právníků, kteří jsou jmenováni vládou a kteří svou činnost vykonávají bez odměny.
Novým předsedou Legislativní rady vlády ČR je ministr Miloslav Výborný a právě nyní předložil vládě její vlastní nová legislativní pravidla. Na první pohled jsou nezáživná i pro aktivní právníky, natož pak pro veřejnost, ale ve skutečnosti se všech hluboce dotýkají. HN se M. Výborného ptaly na rozdíly mezi starými a očekávanými pravidly, ale také na to, proč jsou tak velmi potřebná:
"Problém je v tom, že tu chybí jednotící pohled na normotvorbu. Vyžádal jsem si od svých kolegů ministrů organizační strukturu jejich úřadů a zjišťuji, že organizace legislativních prací je na různých ministerstvech různá. Dochází tak k nesjednocenému pohledu při tvorbě práva.

Jaký účel mají nová legislativní pravidla a pro koho jsou závazná? A od kdy budou platit?

Legislativními pravidly se řídí vláda, ale není to obecně závazný právní předpis. Existují jako usnesení vlády a jsou závazná pro členy vlády a jejich resortní ministerstva. Dávají členům vlády jisté návody a metodiku postupu při tvorbě jakéhokoli právního předpisu. Pravidla také zavazují všechny vedoucí ostatních ústředních orgánů státní správy. Jiných úrovní státní správy se pravidla netýkají. Ale přestože pravidla nemohou zavazovat ostatní normotvůrce, mohou jim dát, alespoň ve své technické části, jistý návod, jak měly být právní normy konstruovány. Proto navrhuji vládě, aby mi uložila projednat pravidla s předsedou Poslanecké sněmovny a Senátu. Legislativní útvary parlamentních komor i poslanci a senátoři mohou používat legislativní pravidla vlády jako doporučení doporučující pro tvorbu zákonů.
Vážně jsme uvažovali o tom, zda by legislativní pravidla vlády přece jen neměla být právním předpisem. To by znamenalo, že by byla vydána nařízením vlády a publikována ve Sbírce zákonů. Byla by známější a jejich závaznost by byla pociťována silněji. Podle mého mínění je to do budoucna správný postup, ale nyní není možný. Je to proto, že kdybychom se snažili vydal legislativní pravidla jako nařízení, čili jako právní předpis, tak nutně bychom museli absolvovat složité meziresortní připomínkové řízení, které by nás zahnalo do časové tísně. Navíc by forma nařízení vyžadovala řešit problematiku jiným způsobem. Během činnosti této vlády již o formu právního předpisu usilovat nehodláme. Ono je dobré dávat jistý příklad při tvorbě práva, a jestliže přijmeme legislativní pravidla formou usnesení vlády, musíme si přát, aby se vžila a nebyla za půl roku měněna.
Mám za to, že mnoha legislativcům v resortech se nová pravidla nebudou líbit, protože na ně kladou přísné požadavky při tvorbě zákonů. Pravidla by měla vstoupit do praxe, jak doufám, za měsíc.

Co je hlavní náplní legislativních pravidel?

Současná pravidla, podle nichž se pracuje, platí od roku 1987. Jedním z důležitých momentů v legislativních pravidlech je zreálnění lhůt, v nichž se projednávají připravované právní předpisy na jednotlivých ministerstvech a i v Legislativní radě. Při přeměně právního řádu, zejména na začátku devadesátých let, docházelo k rychlé tvorbě práva, což vždy kvalitu neznamenalo. Dnes už nemůžeme volat po rychlosti na úkor kvality. Jestliže se nyní lhůty pro připomínky ministrů pohybují někdy mezi hodinami a dny, pak nemohou být naplněny rozumnou prací, a připomínková řízení jsou ryze formální.
Lhůta pro přípravu věcného záměru zákona bude 20 dnů, 60 dnů při projednání návrhu zákona v Legislativní radě. Tyto lhůty jsou o něco málo kratší při přípravě nařízení vlády nebo při přípravě vyhlášky. Dosud byly lhůty dány spíše praxí jednotlivých ministrů. Legislativní pravidla vytvoří určitý základní předpoklad proto, aby přístup jednotlivých ministerstev a ústředních orgánů státní správy k tvorbě právních předpisů byl co možná nejjednotnější. Proto pravidla předpokládají vytvářet věcné záměry zákonů podle jednotné osnovy, která by dovolila i tomu, kdo bude věcný záměr posuzovat, učinit si základní úsudek, zda je navrhovaný zákon zapotřebí.
Nebude jednoduché naučit všechny legislativce na ministerstvech dodržovat tuto jednotnou osnovu, ale je to nezbytné. Nyní se věcné záměry vypracovávají téměř na každém ministerstvu jiným způsobem. Již z věcného záměru má být pro posuzovatele jasné, zda má smysl zákon navrhovat. Věcný záměr by měl obsahovat např. právní předpisy, ke kterým se váže, dále v případě, kdy je určitá oblast upravována právem poprvé, musí být řečeno, proč má být vlastně regulována. Stejně tak ve věcném záměru musí být zhodnocení, zda je v souladu s mezinárodními smlouvami, jimiž jsme vázáni, dále musí obsahovat, které zákony je třeba měnit, a základní představu o prováděcích předpisech. Nutné je zhodnocení souladu s ústavním pořádkem a finanční a hospodářský dopad. Také je nutný soulad s komunitárním právem.

Budou nová legislativní pravidla měnit počet připomínkových míst?

Zatím se diskutuje o tom, kde budou věcné záměry i návrhy zákonů konzultovány a která místa budou připomínková. Podle našeho návrhu je neopomenutelným připomínkovým místem každé ministerstvo, dále pak také jiné ústřední orgány státní správy, např. ÚOHP, NKÚ, KPP, pokud se jich navrhovaná právní úprava týká. Dále existují obligatorní připomínková místa, jejiž oslovení vyplývá ze zákona, např. odbory v pracovním zákonodárství. Mezi neopomenutelná připomínková místa je zařazena také ČNB. Dosud toto postavení neměla a s jejími připomínkami se zacházelo málo vážně. Je to proto, že jednou ze zákonných povinností ČNB je také péče o stabilitu měny, a tím i stabilitu státu. Jestliže se guvernér účastní jednání vlády, proč by se ČNB neměla právo vyjádřit v připomínkovém řízení? Centrální banka musí mít možnost vyjádřit připomínky z hlediska své působnosti.
Dále je připomínkovým místem celá řada institucí, kterým může být navrhovaný právní předpis k připomínkám zasílán, pokud se jich předloha týká, aniž by bylo nezbytně nutné tento fakt kodifikovat v legislativních pravidlech. Podle mého názoru je konstrukce návrhu vyvážená, i když je stále předmětem diskusí.

Bude nedodržení Legislativních pravidel znamenat nějaké důsledky či sankce?

Nejjednodušší "sankcí" by měla být skutečnost, že pokud návrh zákona nebude zpracován podle legislativních pravidel, vláda ho odmítne.

Za osm let urputné legislativní činnosti tady máme trochu chaos, je třeba ho začít dávat do pořádku...

Připravuji pro vládu materiál, který by měl odstartovat jakousi inventuru právních předpisů. Při omezeném působení této vlády toho nestihneme mnoho, ale musíme začít.

Marie Volková