Jak a kde získat peníze pro české kraje a obce

Financování územních samospráv by mohlo najít svůj vzor v Maďarsku

Jak a kde získat peníze pro české kraje a obce

Věra Kameníčková

Praha, 15. 5. 2001

Dlouho připravované krajské zřízení začalo plnit své funkce v lednu t.r. Z řady problémů jeho uvádění do života je asi nejpalčivější financování.

V přechodném období prvních dvou let získávají kraje své finanční zdroje výlučně formou účelových dotací ze státního rozpočtu pouze na běžný chod převáděných zařízení a na samotný chod úřadu. Myšlenka, že by s tímto příjmem mohly řádně pečovat v souladu s místními předpoklady o "komplexní územní rozvoj, vytváření podmínek pro rozvoj sociální péče, uspokojování ochrany a rozvoje zdravých životních podmínek, dopravy a spojů, informací, výchovy a vzdělávání, celkové kulturního rozvoje a ochrany veřejného pořádku" (zákon č. 129/2000 Sb., o krajích, § 14), je značně iluzorní. Proto kladou představitelé krajů takový důraz na urychlené dopracování systému financování.

Požadavky krajů

Zástupci krajů (hejtmani) se shodují, že potřebují peněz více. Neshoda však panuje o konkrétních způsobech získávání financí a jejich výši. Jedni preferují podíly na státních daních, tedy obdobu systému financování obcí. Jiní volají po vlastní daňové aktivitě, tedy po zavedení krajských daní nebo krajské přirážky ke státním daním, nejlépe u daně z příjmů.

Systém nevyhovuje

Podíly na státních daních, které nyní získávají obce, jsou svým charakterem blízké dotacím. Obec nemusí udělat vůbec nic, aby tyto prostředky obdržela. Tento systém se používá v řadě evropských zemí. Důležitý však je klíč, podle kterého se podíl obcím rozděluje. V ČR je základem pro rozdělení počet obyvatel mírně upravený tak, aby poněkud zvýhodnil větší obce. Toto kritérium nebere ohled na objektivně existující rozdílné výdajové nároky jednotlivých obcí. Obce se liší nejen počtem obyvatel, ale také jejich věkovou strukturou (počtem starších občanů či dětí), délkou místních komunikací, počtem a druhem ústavů sociální péče, kulturních a sportovních zařízení, mírou poškození životního prostředí a v mnoha dalších aspektech.

Obdobná situace nastane také po ukončení přechodného období krajů. Kraje se budou výrazně lišit v počtu a velikosti nemocnic, počtu a druhu ústavů sociální péče, muzeí, středních škol atd. Lišit se tedy budou i jejich nároky na finanční zdroje. Situace bude ještě horší po zrušení okresních úřadů a převedení jejich zřizovatelských funkcí na kraj. Založit financování krajů podílem na státních daních a na jeho rozdělování mezi kraje podle počtu obyvatel vytvoří nespravedlnosti, které bude nutné následně řešit dotacemi ze státního rozpočtu. Jako možnost řešení se nabízí neúčelová dotace. Její výše by respektovala hlavní výdajové směry jednotlivých krajů v závislosti na počtu a druhu zařízení, které spravuje, věkové struktuře obyvatel, délce komunikací a na dalších faktorech. Určitá část dotace by byla určena na regionální rozvoj. Hlavní výdajové indikátory by sloužily pouze jako základ pro výpočet dotace. Její užití by bylo plně v kompetenci kraje a jeho preferencí.

Bude asi obtížné vzdát se myšlenky, aby kraje byly financovány obdobně jako obce. Systém, že výnos daně má zůstat tam, kde vznikl její základ, může být ovšem zavádějící. Místo, odkud se platí daň z příjmu fyzických osob ze závislé činnosti (umístění plátcovy pokladny), nemusí být totožné s místem, kde byl základ této daně vytvořen - s umístěním podniku. Totéž platí o možném rozdílu mezi trvalým bydlištěm podnikatele fyzické osoby a umístěním jeho firmy, právnické osoby, resp. jejího ústředí a poboček. Podle místa vzniku lze jen obtížně rozdělovat DPH a spotřební daně. Značnou část výnosu této daně vyberou celní úřady, které nejsou rozloženy rovnoměrně. Svou úlohu má i systém vratek.

Místní daně

V tomto případě berou na sebe představitelé obcí či kraje odpovědnost za uložení daně (nebo přirážky ke státním daním) se všemi pozitivními a negativními dopady. Jen v tomto případě by mělo plně platit, že výnos takto definované daně zůstává v té obci či kraji, jejichž představitelé vzali na sebe odpovědnost za její určení a jejichž obyvatelé souhlasili s jejím uložením. Je to zároveň jeden z mála obecně uznávaných principů, jak zvýšit zájem obyvatel obce (kraje). Je to také příspěvek k tomu, aby správa věcí veřejných byla vykonávána pod dohledem veřejnosti.

Systém místních daní se obvykle aplikuje u obcí, které se považují za základní článek samosprávy. Kraje plní v tomto ohledu spíše doplňkovou úlohu. Zajišťují funkce, které přesahují možnosti jednotlivé obce. V ČR by však mohlo být, z důvodu velkého počtu velmi malých obcí, postavení krajů silnější. Naprostá většina obcí by naplňování obtížné role v daňové sféře nemohla z kapacitních, finančních a personálních důvodů efektivně zajišťovat. Snižování počtu obcí v ČR je úkol dlouhodobý.

Srozumitelnější řešení

Při rozdělování výnosu státních daní by se mělo spíše než to, kde daň byla vybrána, respektovat místo, kde dochází ke spotřebě veřejných statků a služeb financovaných z výnosu daně. Srozumitelnější by bylo přidělovat např. určený výnos daně z příjmu fyzických osob ze závislé činnosti do té obce, kde má zaměstnanec trvalé bydliště. To je místo, kde především užívá veřejné statky a odkud jsou financovány. Tento systém již delší dobu funguje v Maďarsku.

Ve světě neexistuje jeden univerzální princip financování územních samospráv. V evropských zemích jsou značné rozdíly. Od decentralizovaných systémů v severských státech s velmi silnými místními samosprávami a s jejich podstatným podílem na financování veřejných statků až po centralistický systém s omezenými možnostmi místních samospráv rozhodovat o svých příjmech ve Velké Británii. Evropská unie neusiluje o sjednocení systémů financování místních samospráv v členských státech, vymezuje jen základní principy.

Česká republika zvolila systém, který je relativně jednoduchý a administrativně nepříliš náročný. V podstatě je ale jediným důležitým kritériem pro rozdělování veřejných peněz mezi jednotky územní samosprávy počet obyvatel. Systém tudíž není příliš spravedlivý a nevytváří dostatečné stimuly pro veřejnou kontrolu, neumožňuje analyzovat, s jakou efektivností jsou veřejné peníze využívány.

Změny systému se provádějí bez toho, že by veřejnost měla možnost posoudit výhody a nevýhody původního a nového systému a porovnávat je s dostatečnou znalostí věci. Nedostupnost údajů o hospodaření jednotlivých obcí odkazuje případné debaty do polohy subjektivních úvah, co by asi bylo lepší a co horší.

Přechodné období, kdy kraje jsou financovány pouze dotacemi na provoz převáděných zařízení, by nemělo trvat dlouho. Svádí k zanedbání údržby a k využívání peněz na realizaci jiných záměrů. Zároveň by však řešení nemělo být přijímáno bez důkladné analýzy a modelových kvantifikací. Jednou zavedený systém se mění obtížně.

Autorka působí v Radě vlády pro sociální a ekonomickou strategii

Převáděná zařízení ze státu na kraje

kraj počet obyvatel MDS MZe MK MZ MPSV

Ostravský 1 283 911 5 7 2

Praha 1 193 270 6 1

Brněnský 1 138 174 6 15 2 1

Středočeský 1 108 465 11 15 4 3

Ústecký 826 852 7 6 7 1 2

Olomoucký 642 961 4 10 3

Budějovický 626 634 7 13 3 1

Zlínský 598 789 3 7 1

Plzeňský 552 553 4 8 4

Královéhradecký 552 481 5 8 4 1

Jihlavský 522 267 5 9 3 1

Pardubický 509 353 4 7 2

Liberecký 429 080 4 6 3 1

Karlovarský 304 831 3 4 2

Pozn.: MDS- Ministerstvo dopravy a spojů: správa a údržba silnic; MZe - Ministerstvo zemědělství: střední odborná učiliště, integrované střední školy; MK- Ministerstvo kultury: státní vědecké knihovny, ústavy archeologické památkové péče, muzea, galerie; MZ- Ministerstvo zdravotnictví: ústavy léčebné rehabilitace, odborné léčebné ústavy, závodní ústavy národního zdraví, nemocnice; MPSV- Ministerstvo práce a sociálních věcí: ústavy sociální péče pro tělesně postižené, diagnostické ústavy.

Pramen: Zákon č. 157/2000 Sb., o přechodu některých věcí, práv a závazků z majetku ČR do majetku krajů.