HARMONIZACE PRÁVA ČR a EU: Přístup Evropské unie k nám začíná být méně formální

HARMONIZACE PRÁVA ČR a EU

Přístup Evropské unie k nám začíná být méně formální

[*] Evropská unie volí přímý styk s našimi subjekty

[*] Musíme se připravit na jednání s pracovníky Evropské komise prakticky na všech úrovních, abychom profesionálně i jazykově obstáli

V letošním roce začala Komise Evropské unie (EU) pracovat v novém složení včetně nového předsedy. Ještě nenastoupila svůj úřad a již vyvolala u leckoho z nás dojem, jako by náš vstup do EU již nebyl tak žádoucí. Nenavázala na dosavadní optimistický až povzbudivý tón, ale dala najevo střízlivost až zdrženlivost. Je však tento náš dojem oprávněný?

V naší přípravě na vstup do EU lze skutečně pozorovat změny. Ty jsou však stěží dílem nově jmenované Komise EU, protože se k nim schylovalo již dříve, v rámci tzv. předvstupní strategie. Jako by již bylo dost romantiky oněch velkých změn a bylo třeba se opět vrátit k práci. První výzva k činu je proto podívat se realisticky na to, oč usilujeme.

Příprava styků na všech úrovních

Dosavadní náš styk s Evropskou unií (EU) probíhal více méně cestou mezistátních vztahů podle diplomatického protokolu, který nepostrádal formálnosti. Tento mezistátní přístup nezůstává již jedinou cestou či formou našich styků s Komisí EU. Kromě generálního ředitelství EU pro vnější vztahy (DG 1) se o svůj vliv na naší přípravě pro vstup do EU hlásí další, především DG 15, což je generální ředitelství pro finanční instituce a podnikatelské právo, a DG 4 pro pravidla hospodářské soutěže. Dá se očekávat, že jejich přístup k nám bude méně formální, že budou volit přímý styk s našimi subjekty. Spíše tak, jako by šlo o vnitrostátní záležitosti. To je dobré znamení. Svědčí to mj. o tom, že naše příprava na vstup do EU skutečně začíná.

Najíždíme tedy na novou trasu. Zatímco cíl dosavadní cesty se jevil jako vidina, nová cesta je sice obyčejná, ale zato skutečná trať, na jejímž konci můžeme vidět sice méně růžové, ale skutečné obrysy, a dokonce podrobnosti toho, kam jedeme. Vidíme i to, že na této trati není překážek kromě našich vlastních. To povede i u nás k větší střízlivosti a lepšímu odhadu času, kolik budeme potřebovat, abychom do nových životních podmínek mohli vstoupit jako rovný mezi rovné.

Pro naši každodenní práci to znamená připravit se na jednání s pracovníky Komise EU prakticky na všech úrovních, a to tak, abychom jak profesionálně, tak i jazykově obstáli. Stovky lidí čeká jako pracovní náplň styk s Bruselem a mnoho z nich tam bude muset dlouhodobě působit. To znamená mluvit dobře anglicky a francouzsky, protože tyto řeči se zde běžně střídají. Přiměřených znalostí jazyka na této úrovni však nelze dosáhnout čtrnáctidenním kursem. Začít je proto nutné hned.

Zvláštní zájem o vnitřní trh

Čemu bude Komise EU u nás věnovat pozornost? Hodně se bude zajímat, do jaké míry a jak se nám podařilo zharmonizovat náš právní řád. Půjdou se o tom přesvědčit nejen na legislativní pracoviště, ale jistě i tam, kde působení předpisu uvidí v praxi, což může být například v bance anebo v podnicích. Zejména návštěva podniků se zahraniční účastí bude pro Komisi EU jistě vítaným zdrojem informací, především o přetrvávajících překážkách obchodu.

Ponejvíce půjde o tzv. překážky jednotného trhu, protože na ty se asi nejdříve bude narážet. Jde přitom o fyzické překážky (celní kontrola zboží, veterinární kontrola, zdravotní kontrola rostlin, kontrola osob), technické překážky (technické normy, veřejné zakázky, volný pohyb pracovníků, trh služeb, pohyb kapitálu, překážky obchodní spolupráce) a také překážky v podobě odlišných daní i rozdílů sociálních.

Harmonizace na programu dne

Evropská rada a Evropská komise vydávají v podstatě dva druhy legislativních aktů - nařízení (regulations) a směrnice (directives). Mezi nimi není rozdíl v nadřazenosti, ale ve funkčnosti. Nařízení platí v jednotlivých státech přímo. Směrnice pak platí jen pro vlády členských států s tím, že vlády musí do určité doby cestou svého národního zákonodárství zajistit účinky, které směrnice sleduje, přičemž mají svobodnou volbu prostředků. Výsledek by ovšem měl být totožný - stejná pravidla v celé Evropské unii. A tomu je nutno přizpůsobit i existující předpisy - harmonizovat je.

Při harmonizaci českého práva bude velmi náročným úkolem zejména transponování směrnic (direktiv) Evropských společenství do našeho právního řádu. Předem je nutno říci, že pouze harmonizovaný předpis, aniž by byla zajištěna jeho funkčnost, se jako harmonizace neuznává. Zkoumá se vlastně teprve příslušná infrastruktura, dávající předpisu jeho funkčnost.

Komise EU je strážcem smluv o založení Evropských společenství a naplňování jejich ustanovení. Zejména transpozice směrnic do národních právních řádů sleduje do velkých podrobností. Okolnost, že Komise EU na tomto poli nemá rozhodovací pravomoci, jí není na překážku, aby transpozici směrnic zabezpečovala systémem, ze kterého není dosti dobře úniku. V její pravomoci je vyslovit odůvodněné stanovisko a předložit věc soudnímu dvoru s tím, že došlo k porušení ustanovení ES.

Velký počet porušení norem ES spočívá v opoždění transpozice směrnic. Komise má proto vybudovanou databázi údajů o jejím průběhu a způsobu, o konformitě národních textů s požadavky směrnice případně o jejích neshodách. Komise má také systém modelových upomínek a dalších nástrojů, umožňujících zvláštní urychlené řízení.

Bylo by zbytečné uplatňovat důvody, proč ke zpoždění nebo nepřesnostem došlo. Dodržování procedury se uplatňuje nekompromisně. Ze získaných údajů sestavuje sekretariát půlročně zprávu pro Komisi EU, která rozhodne o případném zahájení řízení pro porušení právních norem ES. Je však třeba vědět, že takové řízení není jediné riziko, které státu z opožděné nebo nesprávně transponované směrnice hrozí. Od rozhodnutí soudního dvora v kauze Andrea Frankovich versus italský stát jsou členské státy povinny nahradit občanům škodu, která jim z opožděně nebo nesprávně transponované směrnice vzešla.

Podrobná zkoumání Komise EU

Do dvou měsíců od vyhlášení směrnice Komise EU písemně vyzve členský stát, aby jí předložil texty všech implementačních předpisů a veškeré podrobnosti o opatřeních, která za účelem implementace směrnice provedl, a aby vyhotovil srovnávací tabulky, kde uvede svá opatření na jedné straně a požadavky směrnice na straně druhé. Není-li výzvě vyhověno, následuje šest měsíců před termínem pro transpozici formální upomínka. Působnost opatření je zkoumána z hlediska účinnosti zvolených nástrojů příslušného národního právního řádu, k čemuž bývají zváni znalci. K objasnění se zpravidla koná společná schůzka na Komisi EU, po níž následuje i řada dílčích jednání v dotyčném státě.

Předmětem zkoumání Komise EU je jednak shoda opatření státu s požadavky směrnice, jednak účinnost jejich uplatňování v praxi, přičemž oba přístupy mají samostatnou metodiku zkoumání. V prvním případě porovnávají zaváděná opatření příslušná oddělení Komise EU, v druhém případě se používá i doplňkových informací od jednotlivců i podniků.

Státy, jejichž podání počítač Komise EU nezaznamenal, dostanou oznámení, že porušily předpis. Pro postih platí urychlené řízení, které je podle čl. 169 Smlouvy zahájeno automaticky uplynutím lhůty pro implementaci směrnice.

Hodnotící zprávy Komise EU jsou podrobné a postihují i vývojové trendy transpozice směrnic v členských státech podle čtvrtletí. Procentní výsledky, například za rok 1993 znázorňuje tabulka.

Ve snaze dodržet lhůtu pro implementaci zavádějí někdy státy opatření do praxe ještě před legislativními úpravami.

Komise doplňuje číselné údaje podrobnými rozbory. Zvláštní kapitolu věnuje implementaci směrnic týkajících se jednotného vnitřního trhu. Jsou rozebírány jednotlivé jeho úseky, jako veřejné zakázky, podnikové právo či průmyslové vlastnictví. Je hodnocen výsledek docilovaný členskými státy v průběhu sledovaných období. Tak je za rok 1993 za implementaci směrnic pro vnitřní trh dobře hodnoceno Dánsko, Portugalsko a Velká Británie, jako opožděná je hodnocena transpozice v SRN, Irsku a Španělsku. Vývoj implementace v Řecku a Nizozemsku se v září stejného roku zlepšil, a tyto země se tak dostaly na průměr. Itálii se zřejmě podařilo dohnat tříleté zpoždění a dostat se nad průměr. Pokud jde o jednotlivé oblasti, je na tom nejlépe volný pohyb kapitálu, kde je transpozice téměř úplná, dále pak spotřební daně a právo obchodních společností. Oblast nepřímých daní se podařilo členským státům transponovat v předstihu, takže tyto předpisy mohly začít platit již od 1. 1. 1993. Transpozice zdárně pokračovala v oblasti pohybu osob a ve finančních službách s výjimkou pojišťovnictví.

Někdy bývá konstatováno, že transpozice směrnic je pomalá. Jednak vázne na proceduře národních legislativ, jednak jí větší pružnost nedovoluje kompletnost národních úprav (např. SRN). To svého času vedlo k tendenci považovat směrnice za zdroj nesouladu v právním řádu EU a snahám je vytlačovat nařízeními (regulations), protože ty platí v členských státech přímo bez transpozice národními předpisy. Tím by pro Komisi EU odpadlo i náročné posuzování, zda byla směrnice řádně implementována z hlediska volby národních právních nástrojů, přičemž se Komise EU zpravidla neobejde bez expertů. Tyto tendence byly však dalším vývojem překonány.

Komise však proto raději studuje implementační předpisy států již ve stadiu návrhů a ve spolupráci s navrhovateli. Předejde se tak mnoha pozdějším komplikacím. Přesto dochází i po přijetí národních implementačních aktů k odhalení rozporů nebo rozdílů proti směrnici, které mají za následek nenaplnění jejích záměrů a zamýšlených účinků. K takovým odhalením dochází často na upozornění institucí i občanů na základě jejich praktických zkušeností.

Harmonogram je připraven

Důležitý impuls pro celou činnost harmonizace našeho právního řádu s předpisy EU představuje loňský rok. Je to zejména tím, že se zahájil rámcový dvouletý program harmonizace, který financuje Evropská komise z prostředků PHARE a který má významně pomoci k odstranění materiálních nedostatků (počítačové a programové vybavení, databáze evropských právních předpisů apod.). Z podnětu české vlády byl současně zjištěn současný stav harmonizace v jednotlivých resortech a byl vypracován harmonogram k dosažení úplné slučitelnosti, které vládě předložil Úřad pro legislativu a veřejnou správu jako gestor harmonizace.

JUDr. JAN VOLNÝ, Úřad pro legislativu a veřejnou správu ČR

Transpozice směrnic v členských státech EU v roce 1993

Členský stát Počet směrnic

adresovaných transponovaných %

Belgie 1 149 1 042 90,7

Dánsko 1 149 1 096 95,4

Německo 1 153 1 025 88,9

Řecko 1 148 1 011 88,1

Španělsko 1 147 1 034 90,1

Francie 1 150 1 032 89,7

Irsko 1 148 1 019 88,7

Itálie 1 149 1 022 88,9

Lucembursko 1 149 1 042 90,7

Nizozemsko 1 149 1 062 92,4

Portugalsko 1 146 1 022 89,2

Velká Británie 1 148 1 060 92,3