Německo zvažuje silně posílit petiční právo

Mezi reformními záměry resortu justice nechybí přímá zákonodárná iniciativa občanů, byť za přísných podmínek

Německo zvažuje silně posílit petiční právo

Josef Veselý

Düsseldorf, HN 30. 3. 2001

Právo adresovat Spolkovému sněmu svá přání nebo stížnosti formou petice mají němečtí občané zakotveno v ústavě. Od roku 1949 je díky článku 17 základního zákona dokonce zařazeno mezi základní občanská práva. Poprvé bylo obdobné právo zaručeno v anglickém Bill of Rights z roku 1689 a na německé půdě je přiznáváno od roku 1831.

Během posledního půlstoletí, za existence normálních demokratických poměrů (nejprve na západě země a po roce 1990 v celém Německu), se průměrný počet petic ustálil na 15 000 - 20 000 podání ročně. Petiční právo znala od roku 1975 i ústava bývalé NDR, ale ze známých důvodů to jejím občanům bylo dost málo platné.

Petici může v Německu podat kdokoli, i cizinec nebo žadatel o azyl. Nemusí dodržovat lhůty ani formální náležitosti. Příklady ukazují, že to nejednou "zabralo": Když si uprostřed 70. let zvlášť mnoho občanů tehdejšího Západního Berlína stěžovalo, že dostávají pozdě nebo nepravidelně dětské přídavky, musel Spolkový pracovní úřad posílit o 30 úředníků tamní pobočky, aby zvládl nápor žádostí. Stejně tak se do státního rozpočtu postupně dostalo díky peticím 100 miliónů DEM ročně na protihlukové zábrany podél železničních tratí v aglomeracích. Také dnešní už běžná praxe zasílání detailního přehledu jednotlivých telefonních hovorů se připisuje zvlášť velkému počtu stížností na nesprávné či přehnaně vysoké účty.

Každopádně tuto povinnost nařídil providerům regulační úřad pro pošty a telekomunikace na podnět petičního výboru Bundestagu. V jeho čele stojí poslankyně za opoziční postkomunistickou PDS Heidemarie Lüthová. Příchod rudo-zelené koalice k vládě po roce 1998 podle jejích poznatků přivodil nikoli pokles počtu podání, ale v kauzách spojených s azylem a pobytem cizinců v zemi se vyskytlo za účinkování Schröderova kabinetu víc případů, kdy se stěžovatelům vyšlo vstříc.

Naprostá většina stížností v rámci petičního zákona v Německu má individuální charakter. Týkají se výpočtu důchodů, poskytování dávek v nezaměstnanosti či sociální výpomoci. Značný podíl přichází z nových spolkových zemí. Poslankyně Lüthová soudí, že to plyne nejen z celkově horší sociální situace občanů bývalé NDR, ale také z toho, že lidé věří, že na rozdíl od formální praxe režimu před rokem 1990 se u spolkových instancí častěji domohou práva.

Petiční výbor má 29 členů ze všech parlamentních stran a na zpracování podání občanů má k dispozici 80 pracovníků. Ti se vždy postarají o to, aby se petice ve správné formě dostaly k vyřízení jednotlivým instancím, ministerstvům, ba i kancléřskému úřadu. Čas od času poslouží petice jako argument v parlamentní debatě o novelách zákonů.

Spolková ministryně spravedlnosti Herta Däublerová-Gmelinová (SPD) má už na stole koncept reformy, která by mohla v budoucnu výrazně zvýšit význam petičního práva, a to nejen v individuálních otázkách, ale i tam, kde jde o pojetí důležitých zákonů. Poprvé by měli občané s volebním právem získat možnost podávat přímo Spolkovému sněmu kolektivní návrhy na přijetí nových zákonů, anebo požádat parlament o rozhodnutí u důležitých politických problémů. Návrhy by pak prošly touž procedurou, jaká je zatím vyhrazena vládním návrhům zákona či poslaneckým iniciativám. Podmínkou připuštění konkrétní zákonodárné iniciativy zdola by však byl podpis nejméně 500 000 občanů, a ti by navíc museli pocházet vždy přinejmenším z poloviny ze šestnácti spolkových zemí. Vzhledem k tomu, že v Německu se uvažuje o prodloužení volebního období na spolkové úrovni ze čtyř na pět let, byla by podle ministryně "dodatečná demokratická práva občanů vhodnou protiváhou".

Docela jinou kapitolu tvoří plebiscity a referenda na spolkové úrovni. Na úrovni jednotlivých zemí a měst jsou už často skutečností. Rozhodování zdola v měřítku federace by ale vyžadovalo změnu ústavy dvoutřetinovou většinou poslanců. Tak jako tak se nepočítá, že "všelidové hlasování" nahradí zastupitelskou demokracii. Má ji pouze doplňovat. U zásadních rozhodování touto formou by se navíc stanovilo vysoké kvorum - nejméně poloviční až dvoutřetinová účast oprávněných voličů a podobně vysoký by musel být i podíl hlasů, odevzdaných pro daný návrh.

Zajímavý příspěvek do diskuse k otázkám zavádění prvků přímé demokracie do německého politického života napsala pro Die Zeit liberální kandidátka na post spolkového prezidenta v předminulém období Hildegard Hammová-Brücherová. Pozastavila se nad tím, že jen 3,5 procenta občanů Německa jsou členy demokratických politických stran. Ústava podle uznávané právničky hovoří ve svých článcích 20 a 21 o tom, že "veškerá státní moc vychází z lidu" a že "politické strany spolupůsobí při utváření politické vůle". Jenže v praxi se jí věc někdy jeví tak, že tomu je naopak: veškerá moc pochází z partají - a lid kibicuje při utváření politické vůle.

Občanská společnost ale není v dnešním Německu popelkou: asi tři procenta lidí se aktivně podílí na veřejném a společenském životě jako dobrovolní volení funkcionáři. Je jich bezmála tolik, kolik občanů se vyžívá v politických stranách. Záměrně pak Hildegard Hammová-Brücherová v Die Zeit provokuje: "Naše zastupitelská demokracie je v nebezpečí, že se promění ve stranickou oligarchii, přičemž by na lid zbyla jen role více či méně nezúčastněného a bezmocného diváka. Leda ve volebním klání se o jeho hlasy usiluje metodami, jež jinak známe z psychologie reklamních kampaní."

Autorka je si jista, že není od věci rozvinout petiční právo tak, aby se stalo skutečným občanským právem. Doporučuje, aby se k tomu z výdajů na financování politických stran odloupl "petiční fenik" ve výši jednoho procenta s tím, že se těchto prostředků využije k finanční pobídce občanům, kteří se už beztak věnují veřejným funkcím dobrovolně a bez nároku na odměnu.