K právní závaznosti Postupimské dohody

K právní závaznosti Postupimské dohody

O Postupimské dohodě byly napsány celé monografie a diskuse o jejím významu po padesáti letech mohou z právního hlediska jen stěží přinést něco nového. Otázka právní závaznosti Postupimské dohody není, jak prokázala nedávná prohlášení oficiálních míst USA, Velké Británie, Ruska a Francie, zdaleka otázkou česko-německých vztahů, tím méně pak záležitostí jednoho státu, a platí to i o otázkách odsunu.

Názory právní nauky v Německu

Názory právních vědců nejsou samy o sobě právně závazné. Mohou však nepochybně ovlivnit formování oficiálního stanoviska politické reprezentace státu. Názory odborníků na mezinárodní právo nejsou v SRN zcela jednotné a nepochybně se projevuje i určitý vývoj v nazírání na tuto otázku v průběhu poválečného období, a to mnohdy i v závislosti na atmosféře a slovníku doby. Charakteristickým rysem nicméně zůstává celkově kritický přístup při hodnocení právní formy, obsahu a závaznosti všech ujednání přijatých v Postupimi. V poslední době se v SRN zejména zdůrazňuje, že Postupim neposkytla právní základ k vyhnání "sudetských Němců".

V známé učebnici mezinárodního práva z roku 1984 B. Simma z Mnichova píše, že "džentlmenské dohody mezi státníky, jako jsou Atlantická charta z roku 1942 nebo usnesení (Beschlüsse) z Jalty a Postupimi, nezakládají žádné mezinárodněprávní závazky pro tyto státy, nýbrž jen morální závazek (Bindung) státníků, pokud z obsahu nebo okolností vyplývá, že chtěli převzít výlučně osobní závazek zasadit se o určité chování". Významný britský právník H. Lauterpacht naopak již v r. 1955 napsal: "... oficiální prohlášení ve formě zprávy z konferencí podepsaná hlavami států nebo vlád a zakotvující dosažené dohody mohou být považována za právně závazná pro státy, o něž jde, v té míře, v jaké tyto dohody zahrnují určitá pravidla chování." Jako příklad zmiňuje právě "zprávy z konferencí hlav států a vlád z Velké Británie, USA a Sovětského svazu na Krymu v únoru 1945 a Postupimi v srpnu téhož roku". Závěrečné akty mezinárodních konferencí mohou mít povahu mezinárodní smlouvy. Svědčí o tom např. Vídeňský kongres 1815, který sehrál důležitou roli v novém uspořádání Evropy po napoleonských válkách.

Mezinárodněprávní publikace po 2. světové válce byly v Německu věnovány otázkám právního statusu Německa a závaznosti mezinárodních dokumentů přijatých Spojenci pro Německo. K těm známějším patří např. kniha F. Fausta Postupimská dohoda a její mezinárodněprávní význam (1959) nebo sborník osmi autorů Postupimská dohoda a německá otázka z roku 1977 (J. Hacker, B. Meissner, W. Bracht, A. Uschakov, M. Satow, Th. Veiter, F. Faust a F. Klein), jakož i další publikace. Setkáme se v nich i s názory, že Postupimská dohoda není pro Německo závazná, neboť jde o "res inter alios acta (gesta)", ujednání k tíži třetího, právo vítěze, uplatnění kolektivní viny atd. Výhrady se týkaly i samotného názvu "dohoda" pro dokumenty přijaté v Postupimi. Podle odpůrců Postupimské dohody nešlo o závaznou mezinárodní smlouvu, nýbrž o nezávaznou deklaraci nebo nanejvýš dohodu zavazující osobně podepsané státníky, nikoli však již jejich nástupce. Mezi "argumenty" zpochybňující závaznost Postupimské dohody patřilo i tvrzení, že americký prezident neobdržel souhlas Senátu.

Je pochybné otevírat diskuse o právní povaze Postupimské dohody v bilaterálních česko-německých vztazích. Jestliže se však již o této otázce píše a hovoří, je vhodné připomenout stručně základní přístupy v německé právní nauce.

Ředitel Max-Planckova institutu pro veřejné a mezinárodní právo v Heidelberku J. A. Frowein v roce 1982 pro Mezinárodní encyklopedii mezinárodního práva napsal i stať věnovanou Postupimi. Obsah této stručné stati vystihuje současné myšlenkové proudy a postoje seriózní právní vědy v SRN. Prof. Frowein poukazuje v úvodu na to, že Zpráva o třístranné konferenci a Protokol nebyly pojaty jako mezinárodní smlouvy ve formálně právním smyslu. Uznává však, že tyto okolnosti nemohou mít samy o sobě vliv na platnost přijatých mezinárodních závazků.

Profesor Frowein dospěl zejména k těmto závěrům: 1. Pokud právní závazky z Postupimských dohod nebyly splněny a nezastaraly, stále zavazují tři signatářské státy. 2. Francie je vázána pouze v té míře, v jaké vyjádřila svůj souhlas přistoupením k Postupimské dohodě. 3. Postupimské dohody nebyly nikdy podepsány nebo přijaty vládou oprávněnou v r. 1945 jednat za Německo jako subjekt mezinárodního práva. Rozhodnutí přijaté v Postupimi přesáhlo legální opatření v rámci válečné okupace. (Pomíjí zde fakt, že vítězné mocnosti převzaly v Německu nejvyšší moc a jejich opatření měla proto i povahu opatření německé vlády.) 4. SRN nikdy neuznala závaznost Postupimských dohod. Respektovala pouze právní důsledky z dohod vyplývající. 5. SRN neuznává oprávněnost odsunu nebo opatření s ním spojených. 6. Polsko se může pravděpodobně spoléhat na mezinárodně právní princip "estoppel" (institut mezinárodního práva, který brání popírání určitého stavu věcí v důsledku předchozího chování druhé strany, např. podepsání smlouvy) k odmítnutí jakékoli změny západní hranice Polska (po uzavření smluv SRN se SSSR a Polskem v roce 1970 uznávajících tuto hranici), i když původně se hovořilo pouze o "podstatném přírůstku území" bez konečného určení jako hranice Odra - Nisa. Západní hranice Polska si v roce 1996 jistě nikdo neodváží seriózně zpochybňovat. Je to v neposlední řadě i zásluha cílevědomé a vytrvalé zahraniční politiky Polské republiky.

J. A. Frowein považoval v roce 1982 za pochybné zvláště "provizorní teritoriální uspořádání a dohodu o odsunu obyvatelstva". U nás nedávno hojně citovaný profesor Christian Tomuschat z Bonnu k problémům například uvedl: "S poraženým Německem nemohly a nechtěly (rozumí se velmoci - pozn.) v důsledku dané situace jednat, zvláště když chyběla též demokratická legitimní ústřední německá vláda. V důsledku toho se mezi sebou dohodly o právních důsledcích vyplývajících pro Německo z mezinárodněprávní odpovědnosti. Právě případ Postupimských dohod však ukazuje, že oprávnění pro vítěze nebo vítěznou koalici stanovit pro poraženého jednostranně mírové podmínky nelze považovat za spravedlivý model jednání." V této souvislosti zdůraznil, že "vyhnání miliónů lidí z jejich vlasti odporuje právním zásadám platným v oné době, a to i přesto, že šlo o reakci na zločiny nacionálního socialismu...".

Politické a právní důsledky Postupimské dohody označil profesor Frowein přes svůj kritický přístup za "dalekosáhlé". Podle jeho slov, vůle vítězných mocností, vyjádřená "dosti pochybným způsobem" značně předurčila poválečný vývoj mezinárodních vztahů.

Právní závaznost

Postupimská konference byla zahájena 17. června 1945. Dne 2. srpna byla vydána Zpráva o třístranné konferenci v Berlíně a připojený protokol. Signatáři byli J. V. Stalin, Harry S. Truman a C. R. Attlee. Dne 4. srpna (někdy se uvádí 7. srpna) k těmto dokumentům přistoupila s některými výhradami Francie. Zpráva ve své první části konstatuje, že "konference dospěla k významným rozhodnutím a dohodám" a "o mnoha jiných otázkách došlo k výměně názorů a o těchto otázkách bude jednat dále Rada ministrů zahraničních věcí...", k čemuž také došlo.

Postupimskou dohodu nelze oddělovat od celého systému dokumentů formujících poválečné uspořádání světa. Patří sem Londýnská deklarace ze 4. srpna 1941, Moskevská deklarace z 30. října 1943, Teheránská deklarace z 1. 1. 1943, Zpráva z krymské konference z 11. února 1945 i Charta OSN, a to bez ohledu na jejich rozdílnou právní povahu.

Postupimská dohoda i přes některé formální nedostatky je závaznou mezinárodní smlouvou, a to od okamžiku podpisu. Odmítání nebo zpochybňování výsledků Jalty a Postupimi by znamenalo i zpochybňování západních hranic Polska, oprávněnosti potrestání hlavních válečných zločinců v Norimberku a samotné myšlenky Charty OSN (nejen jejich článků 106 a 107). Postupimská dohoda měla i závažné politické a ekonomické důsledky pro Německo. Jednalo se o demilitarizaci, denacifikaci, dekartelizaci a demokratizaci.

Podle Prohlášení o porážce Německa a o převzetí svrchované moci v Německu z 5. června 1945 převzaly velmoci "nejvyšší moc v Německu, čítajíc v to veškerou moc, která náležela vládě, německému vrchnímu velení a jakékoli vládě nebo orgánu státnímu, městskému nebo místnímu". Usnesení Postupimské konference mělo i povahu rozhodnutí německé vlády. Již v Úmluvě o úpravě otázek vzniklých z války a okupace (kapitola 10, čl. 2 odst. 3) z r. 1952 Spolková vláda uznala, že "žádné reklamace jakéhokoli druhu, vyplývající z jednání nebo opomenutí tří mocností nebo jedné z nich nebo orgánů a osob, které jednaly jejich jménem nebo z jejich pravomocí, ke kterým došlo v Německu nebo v souvislosti s Německem, jeho příslušníky nebo německým majetkem mezi 5. červnem 1945 a datem vstupu v platnost této úmluvy, nebude moci být uplatněna Spolkovou republikou ani žádnou osobou podléhající její pravomoci proti orgánům nebo osobám, které jednaly jejich jménem nebo pod jejich pravomocí". Tato Úmluva je jednou ze souvisejících dohod Úmluvy o vztazích mezi třemi velmocemi a SRN z 26. května 1952, která ve své revidované podobě z 23. října 1954 tvoří součást tzv. Pařížských dohod.

Právní povahu Postupimské dohody, zvláště pak ustanoveními kapitoly XIII, týkající se odsunu (transferu) německého obyvatelstva se zabývalo na základě poslední desáté otázky dotazníku ze 17. 5. 1950, vypracovaného prestižním Institutem mezinárodního práva se sídlem v Bruselu, který sdružuje přední odborníky z oblasti mezinárodního práva z více než 40 zemí světa, také devět renomovaných členů Institutu. Těchto devět dotázaných odborníků (mezi nimi i z SRN) na mezinárodní právo došlo k těmto závěrům: 1. Baron F. M. van Adbeck - Právní povahu Postupimské dohody nelze zpochybňovat a Postupimská dohoda je mezinárodněprávním aktem. Cílem kapitoly XIII bylo chránit obyvatelstvo před ukrutnostmi. 2. Max Huber - Institut mezinárodního práva by se neměl zabývat právním hodnocením politických událostí. 3. H. Kraus - nedává jasnou odpověď, jeho postoj je skeptický. 4. Henri Rolin - právní význam Postupimské dohody je nesporný, je však žádoucí se vyhnout vynášení soudů o její implementaci (plnění). 5. G. Scelle - právní význam Postupimské dohody je nesporný. 6. W. Schätzel - právní základ je nepopiratelný; kapitola XIII však představuje spíše politický problém, k němuž nebylo nalezeno dosud právní řešení. 7. J. Spiropoulos (soudce Mezinárodního soudního dvora 1958-1967) - odsun je právním aktem, odpověď na otázku právní povahy Postupimské dohody je nadbytečná. 8. F. de Visscher - Postupimská dohoda je mezinárodně právním aktem, pochybnosti lze mít o politicky inspirovaných cílech. 9. B. Winiarski (soudce Mezinárodního soudního dvora 1961-1964) - Postupimská dohoda je právním a nezbytným, i když výjimečným aktem.

K nejzávažnějším argumentům ve prospěch závaznosti Postupimské dohody patří nepochybně též články 53, 106 a 107 Charty OSN, ve kterých celé mezinárodní společenství států uznalo zvláštní pravomoci států zúčastněných na Deklaraci čtyř států (též Čína), podepsané v Moskvě 30. října 1943 a Francie. Opatření přijatá k likvidaci důsledků druhé světové války a vytvoření OSN spojují v podstatě stejné politické a právní principy a nelze je dobře oddělovat.

Závěr

Diskuse o právní závaznosti Postupimské dohody na stránkách tisku je neproduktivní a zatahování komplikovaných právních otázek z minulosti ztěžuje možnosti brzkého přijetí společné česko-německé deklarace, která by měla být orientována do budoucna na rozvoj vzájemných vztahů. I tak ovšem vzniká otázka právní povahy takové deklarace a obecně jejího významu. Pouhá politická deklarace nemůže vyřešit existující právní problémy, může (ale také nemusí) přispět k vzájemnému porozumění.

Odsun obyvatelstva patří v současnosti z německého hlediska k nejproblematičtějším otázkám česko-německých vztahů. Je ovšem známo, že transfer byl prováděn podle Plánu Kontrolní rady pro odsun německého obyvatelstva z Rakouska, Československa, Maďarska a Polska do čtyř okupačních pásem Německa z 20. 11. 1945.

Již první smlouva o vzájemných vztazích mezi Československem a SRN ukázala, že není vždy možné překlenout rozdílnou interpretaci některých i kompromisně formulovaných ustanovení. V čl. I smlouvy se konstatovalo, že ČSSR a SRN považují Mnichovskou dohodu z 29. září 1938 za "nulitní" (v německém textu "nichtig"). V Československu se "nulita" (Nichtigkeit) Mnichovské dohody vykládala jako neplatnost od samého počátku, zatímco v SRN byla "nulita" interpretována pouze jako následná neplatnost, jako neplatnost Mnichovské dohody od jejího "roztrhání Hitlerem" v březnu 1939, a to se všemi z toho vyplývajícími právními důsledky. Smlouva mezi ČSFR a SRN o dobrém sousedství a přátelské spolupráci z 27. 2. 1992 v preambuli zmiňuje rovněž "nulitu" (Nichtigkeit) Mnichovské dohody.

Ve vzájemných česko-německých vztazích se Postupimská dohoda z německého pohledu redukovala nyní v podstatě na otázky odsunu. Oficiálně je uplatňován i nadále názor, že Postupimská dohoda nebyla právním základem tohoto mimořádného opatření. To s sebou nese ovšem další souvislosti. Vedle problému odsunu německého obyvatelstva se jedná o vyjasnění pojmů, jako jsou "sudetoněmecká otázka" a "právo na vlast" nebo ještě přesněji "právo na domov". Jestliže se určité požadavky v těchto kategoriích objevují (v SRN existuje o tom rozsáhlá literatura), je nutné tyto kategorie pravdivě českým občanům vyložit a analyzovat jejich obsah. To proto, aby nedocházelo k možným nedorozuměním nebo deziluzím. To se týká samozřejmě především majetkových otázek.

Vláda SRN nevznesla vůči České republice žádné požadavky odsunutých Němců. Vylučuje to již zákon č. 5 Kontrolní Rady pro Německo z 30. října 1945 o převzetí a kontrole německého majetku v zahraničí a čl. 3 zákona Rady Spojenecké vysoké komise v Německu z 31. srpna 1951, Úmluva o řešení otázek vznikajících z války a okupace podepsaná v Bonnu dne 26. května 1952, ve znění upraveném Protokolem o ukončení okupačního režimu v SRN, podepsaném v Paříži dne 23. října 1954 (tzv. převodní smlouva - Überleitungsvertrag). Dne 28. října 1990 byla výměnou nót uzavřena Dohoda mezi vládami Francie, Velké Británie, USA a SRN, která platnost převodní smlouvy ukončila ke dni, kdy vstoupila v platnost Smlouva o konečném uspořádání ve vztahu k Německu z 12. září 1990 (známá jako smlouva 2 + 4). Podle bodu 3 Dohody z 28. září 1990 zůstala ustanovení části IV čl. 3 odst. 1 a 3 a také části IX čl. 1 převodní smlouvy v platnosti. SRN nemá právo vznášet požadavky na konfiskovaný a bez náhrady znárodněný majetek občanů německé národnosti v zemích bývalé protihitlerovské koalice. Tato opatření byla provedena v souladu s mezinárodními dohodami včetně Pařížské reparační dohody z 21. prosince 1945.

JUDr. JOSEF MRÁZEK,

Ústav státu a práva AV ČR