Evropskou unii čeká poměrně hektický konec letošního roku. Na obzoru je totiž konec platnosti únikové doložky stávajících fiskálních pravidel, a pokud nenastane shoda na nových, řada členských zemí bude mít problém. Jednotlivé státy proto horečně jednají, jak regule pro vymezení a zejména dodržování dlouhodobé rozpočtové udržitelnosti upravit, aby byly smysluplně aplikovatelné. Jejich podoba se v základu rýsuje. Co to bude pro unii včetně Česka znamenat?
Evropská fiskální pravidla, jak je známe nyní, získala svou podobu zejména v letech 2011 a 2013. Tedy v době, kdy byla křehká důvěra nejen v trh, ale také mezi členskými státy. Fiskální pravidla by měla stanovovat pevné mantinely pro fiskální udržitelnost a omezovat vliv populistických praktik, ale také zamezit morálnímu hazardu v rámci EU a přelévání negativních dopadů nezodpovědné fiskální politiky na ostatní členské země. Nyní se připravuje další reforma pravidel, a to dokonce reforma s velkým R, která by měla změnit obecně přístup, jak jsou pravidla formována.
Nedávno jste již předplatné aktivoval
Je nám líto, ale nabídku na váš účet v tomto případě nemůžete uplatnit.
Tento článek pro vás někdo odemknul
Obvykle jsou naše články jen pro předplatitele. Dejte nám na sebe e-mail a staňte se na den zdarma předplatitelem HN i vy!
Navíc pro vás chystáme pravidelný výběr nejlepších článků a pohled do backstage Hospodářských novin.
Zadejte e-mailovou adresu
Zadejte e-mailovou adresu. Zadaná e-mailová adresa je ve špatném formátu.
Máte již účet? Přihlaste se.
Zpracování osobních údajů a obchodní sdělení
Využitím nabídky beru na vědomí, že mé osobní údaje budou zpracovány dle Zásad ochrany osobních a dalších zpracovávaných údajů, a souhlasím se Všeobecnými obchodními podmínkami vydavatelství Economia, a.s.
Přihlaste se,
nebo si jen přečtěte odemčený článek bez přihlášení.
Zdá se, že už se známe
Pod vámi uvedenou e-mailovou adresou již evidujeme uživatelský účet.
Děkujeme, teď už si užijte váš článek zdarma
Od tohoto okamžiku můžete číst neomezeně HN na den zdarma. Začít můžete s článkem, který pro vás někdo odemknul.
V e-mailu máte odkaz k nastavení hesla a dokončení registrace. Je to jen pár kliků, po kterých můžete číst neomezeně HN na den zdarma. Ale to klidně počká, zatím si můžete přečíst článek, který pro vás někdo odemknul.
Pokračovat na článekŘada zemí (a zejména jižní křídlo EU) není schopna dodržovat současná fiskální pravidla. To umocnila pandemie covidu-19, kdy byla dokonce aktivována obecná úniková doložka, která bude trvat do konce letošního roku. Jestliže nenastane shoda na nových rozpočtových pravidlech, úniková doložka se počínaje lednem 2024 vypne a členské země EU budou muset začít plnit pravidla současná. Jenže toho řada z nich nebude schopna. V budoucích letech navíc veřejné finance ovlivní vyšší výdaje na stárnutí populace, na digitalizaci a dekarbonizaci (zelenou transformaci) ekonomiky. V tomto ohledu jednoduše „one size fits all“ nefunguje – současný rámec podle Evropské komise nezajišťuje dostatečné rozlišení mezi členskými státy, které mají odlišné fiskální pozice, ale také čelí rozdílným rizikům.
Jak tedy chce EU zabezpečit, že členské státy budou dodržovat základní pravidla 60 procent HDP u dluhu a tři procenta u schodku? Dle nového návrhu by členské země měly předkládat národní střednědobé fiskálně-strukturální plány, které budou založeny na jediném ukazateli, a to na takzvaných čistých výdajích. Tedy na celkovém objemu výdajů, které může vláda v daném období vynaložit tak, aby bylo dosaženo plánovaných cílů. Plán by měl zjednodušeně zajistit, že v následujících čtyřech (v některých případech až sedmi) letech bude dluh na klesající trajektorii a deficit pod hranicí tří procent HDP. Každý rok pak budou hodnoceny odchylky od plánem stanovených čistých výdajů. Členské země si tak budou nastavovat „pravidla“ samy v rámci mezí tak, aby bylo dosaženo fiskální udržitelnosti. Díky tomu by se pozornost přesunula do střednědobého horizontu, mohla by být posílena národní odpovědnost a tvůrci politik by měli volnější ruce.
Zní to jednoduše a možná i trochu povědomě. Místo současných pravidel, která složitě definují úroveň dluhu, deficitu a strukturálního deficitu a výdajové pravidlo, se bude v zásadě sledovat jeden ukazatel. Fiskálně-strukturální plány navíc připomínají současné konvergenční a stabilizační programy. Budou ale pravidla opravdu nakonec jednodušší?
Celková podoba a obsah národních fiskálně-strukturálních plánů je více komplexní; zejména pak v případě, kdy členský stát žádá o delší dobu fiskálního přizpůsobení, než jsou čtyři roky. V takovém případě totiž musí být plán podpořen investicemi a strukturálními reformami, které splňují celou řadu podmínek. A ani samotná definice čistých výdajů není stále jasná. Je totiž otázkou, co všechno budou čisté výdaje obsahovat, respektive o co by měly být očištěny. Mají být čisté výdaje očištěny o různé druhy výdajových opatření (například jednorázová opatření či výdaje na obranu), nebo by měly zohlednit širší spektrum výdajů a případně je použít jako vysvětlení odchylky od plánu?
Zohlednění výjimek v čistých výdajích tak může vést k takzvanému kreativnímu účetnictví, kdy se země budou snažit výdaje vyřadit mimo čisté výdaje, a v konečném důsledku i k nižší fiskální udržitelnosti. Navíc výjimky vždy činí systém méně přehledným a pravidla fakticky změkčují. Nezohlednění těchto výjimek naopak může potenciálně vést k odlišnému přístupu u různých států. Tak či onak je určitá míra složitosti u fiskálních pravidel nevyhnutelná.
Reforma fiskálních pravidel znamená změnu zejména pro státy s relativně vysokým zadlužením. Pro Českou republiku, která v současné době má dluh pod 60 procent HDP a patří tak mezi relativně méně zadlužené země v EU, se s novými pravidly víceméně nic změnit nemusí. Jisté ale je, že musí úroveň dluhu ve střednědobém horizontu klesat nebo zůstat na obezřetné úrovni a deficit musí být pod úrovní tří procent HDP. K tomu by měla Českou republiku vést i národní fiskální pravidla, zejména pak pravidlo dluhové brzdy, stanovující maximální úroveň dluhu na 55 procent HDP. Česko si také již dnes stanovuje takzvané výdajové rámce na několik let dopředu, tedy jakousi obdobu čistých výdajů, na nichž nová fiskální pravidla sedmadvacítky mají stát. Pro zabezpečení fiskální udržitelnosti je v každém případě zapotřebí, aby se na národní, ale i evropská fiskální pravidla nenahlíželo jako na cíl, ale jako na limit, kterému se chceme vyhnout.
Je tedy reforma fiskálních pravidel krok správným směrem? Obecně lze říci jediné – fiskální pravidla by měla být především srozumitelná, a to i pro politiky, kteří by se jimi měli řídit. Reforma fiskálních pravidel, jakkoliv komplexní či sofistikovaná, nemůže být substitutem politické vůle tato pravidla dodržovat. Bez vůle a lepší vymahatelnosti budou fiskální pravidla i nadále existovat jen na papíře. I proto je v návrhu nových pravidel tolikrát skloňováno zvýšení národní odpovědnosti, aby na pravidla nebylo nahlíženo jako na další diktát z Bruselu.
Autorka je ekonomická analytička Národní rozpočtové rady
